Jeudi 4 janvier 2007
DEVELOPPEMENT DE L’INTERCOMMUNALITE : les conséquences juridiques et financières sur les syndicats pré existants
Les incitations financières prévues par la loi Chevènement du 12 juillet 1999 ont entraîné en moins de 5 ans une très forte modification du paysage institutionnel français, avec une création rapide d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre additionnelle ou à TPU. Ces créations n’ont pas été sans conséquences sur la vie et l’étendue des compétences des syndicats de communes ou des syndicats mixtes pré existants. Cette loi avait d’ailleurs également pour ambition d’éclaircir le paysage institutionnel en faisant disparaître les syndicats les moins dynamiques et les moins légitimes. La loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales devrait encore accroître ce phénomène si l’on considère les assouplissements qu’elle introduit dans la gestion des EPCI à fiscalité propre.
En fonction des cas de figure les plus fréquemment rencontrés, il peut paraître opportun de rappeler les conséquences juridiques, financières et patrimoniales imposées à ces syndicats avant de préciser les diverses opérations comptables que chacune des organisations doit impérativement passer pour se conformer à la règle.
-I- Les principaux cas de figure et les conséquences juridiques financières ou patrimoniales.
-1- Les cas qui entraînent le retrait de communes d’un syndicat ou la diminution de ses compétences
ü Après accord de l’assemblée délibérante d’un syndicat et si moins d’un tiers des conseils municipaux s’y oppose [1], le préfet peut prendre un arrêté retirant une commune d’un syndicat. Par ailleurs, si un syndicat est devenu sans utilité ou si une commune souhaite adhérer à un EPCI à fiscalité propre, le préfet peut l’autoriser à se retirer dudit syndicat sans qu’il ne soit nécessaire de recourir à la procédure de retrait de droit commun.
Enfin, le préfet doit obligatoirement prendre un arrêté de retrait d’une commune d’un syndicat en cas d’adhésion de la commune à une communauté d’agglomération ou à une communauté urbaine si :
les périmètres se chevauchent ou si le périmètre de la communauté est inclus dans celui du syndicat,
la communauté a des compétences obligatoires ou optionnelles identiques à celles du syndicat.
ü L’article L511-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que le transfert de compétences entraîne le transfert à l’établissement public de coopération intercommunale des biens et équipements publics nécessaires à leur exercice ainsi que l’ensemble des droits et obligations qui y sont attachés. A contrario, en cas de retrait d’une commune, pour tout ou partie des compétences d’un syndicat, ce dernier doit lui remettre la part de l’actif et du passif qui lui revient.
Si ce retrait est suivi de l’adhésion à un EPCI à fiscalité propre, les biens doivent ensuite intégrer le patrimoine de la communauté. Les opérations comptables à mettre en œuvre sont donc complexes et nombreuses. Il s’agit de procéder en deux temps, réintégration dans les comptes communaux du patrimoine syndical puis transfert au profit du patrimoine communautaire. Ces opérations de transfert et de mise à disposition sont des opérations comptables d’ordre budgétaires qui doivent donc donner lieu à émissions de mandats et de titres de recettes même sans décaissements de trésorerie (opérations au nom du comptable de l’organisme). Comme toutes les opérations d’ordre budgétaires, les crédits correspondant doivent avoir été préalablement prévus au sein des différents documents budgétaires, budget primitif, budget supplémentaire ou décisions modificatives.
Ces opérations de transfert et de mise à disposition concernent l’encours de la dette et la mise à disposition des biens, ce qui implique un transfert des amortissements réalisées mais aussi, éventuellement, des subventions transférables.
-2- Les cas qui entraînent la dissolution du syndicat
ü La dissolution d’un syndicat peut intervenir à l’issue de la durée précisée dans ses statuts sauf pour les communautés urbaines et d’agglomération dont la durée de vie ne peut être limitée. Pour les syndicats de communes ou les communautés de communes, la dissolution peut aussi être prononcée par le préfet, à la suite de délibérations prises par la majorité des conseils municipaux. La dissolution des syndicats mixtes est plus complexe, prononcée par décret en conseil d’Etat, sauf lorsque la demande est présentée par l’unanimité des membres du syndicat et que les délibérations concordantes prévoient les conditions de liquidation. Dans ce dernier cas de figure, le préfet est compétent pour prendre l’arrêté de dissolution.
La dissolution peut en outre être prononcée d’office par le préfet si l’EPCI n’a exercé aucune activité durant les deux années précédentes ou si le syndicat ne compte plus qu’une seule commune.
Enfin, si le périmètre d’une communauté d’agglomération ou urbaine est identique au périmètre d’un syndicat, celui ci est dissous de plein droit et la communauté lui est substituée.
ü La liquidation du syndicat ne peut intervenir qu’après l’adoption du compte administratif du syndicat. Pourtant, malgré cette contrainte, les opérations sont beaucoup plus simples. Le patrimoine du syndicat est directement intégré au patrimoine de la communauté si la dissolution fait suite à la création ou à l’extension d’un EPCI à fiscalité propre. Le comptable du syndicat remet au comptable de la communauté les montants inscrits dans la balance de sortie afin qu’ils puissent être intégrées, l’année suivante, à la balance d’entrée de la communauté. Les services de la communauté ont donc un travail moins lourd à accomplir.
Pour autant, ils doivent par délibération (voir modèle joint) reprendre formellement les résultats du syndicat dissous et décider éventuellement d’affecter ces résultats à la couverture des besoins de financement de la section d’investissement. Bien évidemment, les prévisions budgétaires correspondantes doivent être prévues lors d’une décision modificative de l’exercice considéré.
-3- Les cas qui entraînent la représentation substitution
ü Si le périmètre des communautés de communes est inclut dans le périmètre du syndicat, celui ci se transforme en syndicat mixte, accueille en son sein la communauté de communes et continue d’exercer ses compétences sur son périmètre initial.
Pour les communautés d’agglomération et urbaine, ce mécanisme de représentation - substitution ne fonctionne que pour les compétences facultatives (ni compétences obligatoires, ni compétences optionnelles) à la condition que le périmètre de la communauté soit inclus dans le périmètre du syndicat ou qu’il y ait chevauchement. La loi relative aux libertés et responsabilités locales a introduit une précision en prévoyant que la communauté dispose alors d’un nombre de délégués identique à celui dont disposaient les communes avant la substitution de plein droit.
ü Dans ce dernier cas de figure, sur un plan patrimonial, les choses sont encore plus simples à gérer. Le syndicat pré existant, transformé en syndicat mixte continue à gérer son patrimoine, son personnel et ses résultats comptables. Les seules difficultés éventuelles peuvent concerner la négociation du montant des contributions de la communauté qui pèse souvent beaucoup plus lourd financièrement que les communes isolées.
-II- Les opérations comptables à mettre en oeuvre.
-1- La mise à disposition des biens
Lors d’un retrait d’une commune d’un syndicat ou d’une diminution de son champs d’intervention, il doit rendre aux communes les biens et le patrimoine initialement mis à sa disposition mais aussi les biens acquis ou construits postérieurement au transfert de la compétence. Ce retour de patrimoine dans le giron communal doit être acté sur un plan juridique, mais aussi patrimonial par la signature d’un procès verbal de transfert et la passation d’écritures comptables.
Le procès verbal de mise à disposition ou de retour des biens peut prendre la forme d’un tableau listant le détail de chacun des biens à transférer. Afin de confectionner ce tableau, le syndicat doit procéder à un certain nombre de recherches préliminaires et il doit en particulier :
ülister les biens ayant été transférés ou mis à sa disposition par la commune ainsi que les biens qu’il a acquis et qui doivent revenir dans le patrimoine de cette commune avant de passer dans celui de la communauté,
üclasser ces biens qui figurent au compte de gestion du comptable et à l’inventaire de l’ordonnateur par nature budgétaire ,
üdéterminer pour chacun des biens (voir tableau) :
v la valeur d’origine et l’année de paiement
v le total des amortissements effectués
v la valeur nette du bien obtenue par soustraction telle qu’elle figure au compte de gestion,
üvérifier que le montant total de ce transfert n’est pas supérieur à la valeur inscrite dans le compte de gestion de l’année précédente,
üfaire valider par le comptable du Trésor les écritures et les montants à passer.
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Objet
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Date
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Actif brut
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Amortissements
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Actif net
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cumulés
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au 31/12/2000
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IMPUTATION
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2154
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Moteur électrique pour la station d’épuration
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déc-71
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917.28
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917.28
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-
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Matériel station épuration Divers
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déc-79
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14 223.73
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14 223.73
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-
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Matériel station épuration
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déc-81
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6 550.32
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6 550.32
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-
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21 691.33
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21 691.33
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-
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IMPUTATION
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2315
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Installation Divers
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déc-98
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932 609.24
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-
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932 609.24
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Programme assainissement 1999 Divers
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déc-99
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781 273.95
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-
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781 273.95
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Schéma directeur 2000 Divers
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févr-00
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181 622.90
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-
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181 622.90
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Devoiement des réseaux Route de xxxxx
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sept-00
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194 244.16
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-
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194 244.16
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Installation Rue du xxxxxx
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déc-00
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164 129.36
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-
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164 129.36
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2 253 879.61
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-
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2 253 879.61
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TOTAL
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34 884 425.95
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7 226 922.79
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27 657 503.16
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Ce tableau signé par les exécutifs des deux structures tient lieu de procès verbal de transfert. Il est recommandé de faire signer le document également par le comptable du syndicat dans la mesure où il doit s’assurer que les valeurs des biens à transférer sont conformes aux montants inscrits dans son compte de gestion. Pour renforcer la sécurité juridique de ces transferts, il apparaît indispensable de rédiger une délibération autorisant la signature des procès verbaux. Cette délibération peut être générique, mais elle peut aussi mentionner en annexe le détail des biens à transférer.
Les opérations comptables doivent être passées, pour les mêmes montants, d’abord par le syndicat puis par la commune et enfin par la communauté.
r sortie des biens de l’actif du syndicat et réintégration dans le patrimoine de la commune
La sortie des biens de l’actif du syndicat s’effectue à la valeur nette comptable. L’intégration dans le patrimoine communal s’effectue à la valeur brute comptable.
Pour sortir les biens mis à sa disposition par la commune, à l’origine, le syndicat émet :
un titre de recette au compte 217 pour la valeur nette comptable des biens, les amortissements étant réintroduit directement par le comptable par opérations d’ordre non budgétaire.
Un mandat au compte 675 comme pour la cession en pleine propriété puis les écritures relatives à la prise en compte de la moins value en mouvementant les comptes 776 en recettes de fonctionnement et 19 en dépenses d’investissement
La commune quant à elle réintègre ces biens dans son patrimoine par un mandat au compte 21 et un titre de recettes au compte 2423 pour la valeur brute du bien. Elle doit par ailleurs, par une opération d’ordre budgétaire, réintégrer les amortissements réalisés en émettant un titre de recette au compte 28 et un mandat au compte 2423.
En revanche, le mécanisme comptable à mettre en œuvre est différent pour le transfert des biens acquis directement par le syndicat. La sortie de l’actif s’effectue en émettant un titre de recette au compte 21 correspondant et un mandat au compte 675. Si le bien a été financé par emprunt, le transfert de l’emprunt s’effectue par un mandat au compte 16 et un titre de recette au compte 775. La différence entre le montant inscrit au 675 et celui inscrit au compte 775 constitue la moins value qu’il convient de prendre en compte en émettant un titre de recette au compte 776 et un mandat au compte 19.
Dans ce dernier cas de figure, l’intégration dans les comptes de la commune s’effectue en émettant un mandat au compte 21 correspondant et un titre au compte 13. En cas de transfert de la dette, une opération inverse est passée, par un mandat au compte 13 et un titre au compte 16.
Une fois ces premières opérations réalisées, il s’agit ensuite de transférer ces biens à la communauté.
r sortie des biens de l’actif de la commune et intégration dans le patrimoine communautaire
La sortie des biens de l’actif de la commune s’effectue par une opération d’ordre budgétaire équilibrée en dépenses et en recettes d’investissement. Le montant pris en compte correspond à la valeur nette comptable du bien ou de l’équipement.
v Titre de recettes (investissement) : ð cpte 21… ou 23…..
v Mandat (dépenses – investissement) ð cpte 2423
Comme le transfert du bien ou de l’équipement à l’EPCI s’effectue à la valeur brute (valeur d’origine du bien, le comptable de la commune doit réintégrer le montant total des amortissements antérieurement réalisés par la commune, par une opération d’ordre non budgétaire (mandat au compte 28…. et titre au compte 21…..)
L’intégration des biens à l’actif de la communauté passe par l’émission d’un mandat et d’un titre de recettes d’un même montant, en section d’investissement, directement sur le budget de l’EPCI qui concerne le bien (budget principal ou budgets annexes). L’intégration s’effectue à la valeur brute des biens (valeur d’origine). Sur le budget principal de la communauté, les écritures comptables sont les suivantes :
v Titre de recettes (investissement) : ð cpte 1027
v Mandat (dépenses – investissement) ð cpte 217… ou 23…..
Cependant, compte tenu de l’absence de compte 217… dans la nomenclature M4 applicable aux services industriels et commerciaux, le mandat à passer est imputé directement sur le compte 21 correspondant.
Par ailleurs, comme le transfert des biens s’effectue à la valeur brute, les amortissements doivent être repris par la communauté en émettant un titre de recette au compte 28 et un mandat au compte 1027.
-2 La reprise des subventions transférables
Le syndicat initial a pu, notamment en matière d’assainissement, financer ses investissements par des subventions. Comme la réglementation comptable l’oblige à amortir la dépense (dépense de fonctionnement au compte 68 et recette d’investissement au compte 28), les organismes publics peuvent basculer chaque année une partie du montant de la subvention en recette de fonctionnement (amortissement à l’envers) en émettant un mandat d’investissement au compte 139 « subventions d’investissement transférées au compte de résultat » et un titre de recette en fonctionnement au compte 777 « quote-part des subventions d’investissement transférées au compte de résultat ».
Dans le cadre du transfert de la compétence et pour que les équilibres budgétaires initiaux ne soient pas rompus, le syndicat doit rendre à la commune le montant de la subvention restant à reprendre afin qu’elle puisse le transférer à la communauté.
Pour sortir la subvention reçue à sa valeur nette comptable, le syndicat émet un mandat au compte 13 et un titre de recette au compte 1027. Comme pour les biens, la réintégration de la quote-part de subvention reprise au compte de résultat s’effectue directement par le comptable par opération d’ordre non budgétaire.
La commune réintègre la subvention dans sa comptabilité, pour son montant initial, en émettant un titre de recette au compte 13 et un mandat au compte 2423. Elle reprend ensuite la quote-part de subvention reprise en émettant un mandat au compte139 et un titre de recette au compte 2423.
Elle transfère ensuite ces subventions à la communauté en passant les mêmes écritures en sens inverse, à la valeur nette comptable, c’est à dire un mandat au compte 13 et un titre de recette au compte 2423.
La communauté reçoit cette subvention transférable en intégrant la subvention initiale à sa valeur brute par l’émission d’un titre de recette au compte 13 et d’un mandat au compte 1027. Elle réintègre ensuite les amortissements réalisés en émettant un mandat au compte 139 et un titre de recette au compte 1027.
-3- Le transfert des emprunts
Sauf accord contraire des parties, la loi prévoit également que les contrats, conventions, marchés, et tous les engagements initiaux des syndicats sont transférés de plein droit à la commune, puis dans un second temps à la communauté. Ces contrats s’exécutent jusqu’à leur échéance normale.
Pour acter juridiquement la modification de la personne morale partie prenante au contrat, il semble nécessaire de signer un avenant ou un procès verbal de transfert après autorisation de l’assemblée délibérante.
Dans le cas des emprunts affectés précisément au financement d’une compétence rendue par un syndicat à une commune puis transférée à une communauté, les opérations sont relativement simples. Il s’agit de sortir les encours du patrimoine syndical puis de les rendre à la commune avant de les transférer à la communauté. L’idéal est donc de faire signer le procès verbal de transfert par les trois partenaires sans oublier les établissements bancaires. Le procès verbal de transfert des emprunts peut prendre la forme d’un tableau listant les principales caractéristiques des emprunts concernés. Afin de confectionner ce tableau, les syndicats pré existants doivent procéder à un certain nombre de recherches préliminaires et doivent en particulier :
ülister les emprunts devant être transférés à la communauté,
üdemander aux établissements préteurs le transfert des emprunts,
üfaire valider par le comptable du trésor les montants restant dus des emprunts à transférer.
De son coté, les communautés bénéficiaires doivent récupérer auprès des établissements préteurs, des communes ou du syndicat, les contrats initiaux et les tableaux d’amortissement puis intégrer les emprunts transférés dans le logiciel de gestion de la dette,
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