Bientot une réforme d'ampleur pour la fiscalité des administrations publiques locales

Les collectivités locales représentent un poids financier non négligeable qui s'établit à plus de 9% du PIB. Leurs investissements qui représentent près de ¾ des investissements publics français, en font des acteurs incontournables dans le domaine de la gestion des infrastructures et des réseaux. Pour financer leurs interventions, elles bénéficient d'une partie des prélèvements obligatoires à hauteur de 5.6% du PIB sur les 44 % perçues en 2005 par les administrations publiques.

Sur leurs recettes de fonctionnement qui s'établissent à environ 150 milliards, la plus grande partie provient de la fiscalité locale pour près de 100 milliards d'euros et en particulier :
 57 milliards d'€ au titre de la fiscalité directe,
 18 milliards d'€ au titre de la fiscalité indirecte,
 6 milliards d'€ au titre de la fiscalité transférée
 4 milliards d'€ au titre des compensations des exonérations hors compensations intégrées dans la DGF
 12 milliards d'€ au titre des dégrèvements législatifs,

Les ressources d'origine fiscale sont nombreuses, assises sur une réglementation touffue et sur une matière taxable ancienne qui a mal vieilli. Par ailleurs, ces impôts et taxes ont fait l'objet au fil des années de modifications décidées par l'Etat entraînant une substitution progressive du contribuable national au contribuable local ce qui conduit à créer un système de plus en plus opaque et de plus en plus difficile à maitriser. Une réforme fiscale de grande ampleur est donc attendue depuis de très nombreuses années sans que les diverses fenêtres de tir apparues au cours des dernières décennies n'aient été utilisées pour opérer un tel mouvement. A l'évidence, un nouveau créneau vient de s'ouvrir. Le temps du grand soir de la fiscalité locale est il enfin venu ? avec quels objectifs et dans quelles directions ?

-1- Le rappel des problématiques et des enjeux

 Identification claire des responsabilités en matière fiscale

le 1er enjeu concerne la clarification des responsabilités en matière fiscale entre les différents niveaux d'administrations locales amenées à prendre des décisions en matière fiscale. Pour ne parler que de fiscalité directe locale et en particulier des 4 vieilles, de nombreuses collectivités ou EPCI sont concernés :
 les communes qui prélèvent et votent les taux de la Taxe d'Habitation (TH) , de la Taxe sur le Foncier Bâti (TFB), de la Taxe sur le Foncier Non Bâti (TFNB) et de la Taxe Professionnelle (TP),
 les syndicats intercommunaux qui peuvent se financer par des contributions communales fiscalisées qui votent un produit fiscal attendu ensuite transformé en taux par les services fiscaux,
 les communautés bénéficiant d'une fiscalité propre additionnelle. Même les communautés à TPU peuvent percevoir des produits issus des ménages dans le cadre de la fiscalité mixte qu'elle peuvent instituer en cas de besoins de financement.
 les départements qui comme les communes votent les taux de la Taxe d'Habitation (TH), de la Taxe sur le Foncier Bâti (TFB), de la Taxe sur le Foncier Non Bâti (TFNB) et de la Taxe Professionnelle (TP),
 les régions qui votent les taux de la Taxe sur le Foncier Bâti (TFB), de la Taxe sur le Foncier Non Bâti (TFNB) et de la Taxe Professionnelle (TP),
 l'Etat qui prélève une partie de la fiscalité locale (8%) pour les frais de détermination des bases fiscales (frais d'assiette), pour les frais de recouvrement, pour les frais de dégrèvement et enfin pour le financement des non valeurs,

La décision fiscale étant partagés entre plusieurs niveaux de collectivités, le citoyen contribuable identifie difficilement les causes de l'augmentation de ses impôts et peut difficilement en imputer la responsabilité à une collectivité plus qu'à une autre. Ce système ne responsabilise donc pas les exécutifs locaux qui au cours des deux décennies passées ont augmenté très sensiblement les taux de la fiscalité directe locale.

 Maîtrise des dépenses publiques en contrôlant l'évolution des ressources des collectivités territoriales

L'Etat et les fonctionnaires du ministère des Finances ont tendance à considérer que la maitrise des quatre piliers de la gestion publique : dépenses publiques, prélèvements obligatoires, déficits publics et dettes publiques passe par la maitrise des ressources des collectivités territoriales. La seule façon de respecter les critères du pacte de stabilité inscrit dans le traité de Maastricht en ramenant le déficit public en dessous de 3% du PIB et la dette publique en dessous de 60% du PIB consiste, pour eux, à maitriser la dépense publique tout en contrôlant les prélèvements obligatoires.

Considérant que les comptes publics pris en considération dans le calcul de ces ratios inclus ceux de l'Etat, des administrations publiques locales et des organismes de sécurité sociale, un partage des efforts à faire pour revenir à l'équilibre doit être opéré. Deux conceptions s'affrontent. Celles de l'Etat qui réclame une juste répartition des efforts entre Etat et administrations publiques locales. Celle des collectivités territoriales qui a juste titre font valoir qu'elles sont bien gérées, que leur endettement est modéré, tout comme leur responsabilité dans le déficit public (besoin de financement global). Elles notent que l'Etat doit avant tout régler seul son problème de structure financière, résultant des compensations, dotations, dégrèvements versés aux collectivités territoriales en contrepartie de décisions fiscales qu'il a lui-même prises ou de transfert de compétences qu'il a lui-même décidé. Elles font également valoir que leur déficit (besoin de financement d'aujourd'hui) et leur endettement (besoin de financement d'hier) servent uniquement à financer l'investissement à la différence de l'Etat qui finance des dépenses de fonctionnement. Pour les collectivités, le recours à l'emprunt est donc un outil servant à l'équité intergénérationnelle. La dette permet de faire financer par les générations à venir des équipements dont elles bénéficieront. A l'inverse, au niveau de l'Etat, elle est un mode de financement essentiellement inéquitable puisque l'endettement sert à financer des dépenses de fonctionnement ce qui revient à rejeter sur les générations futures le financement des services publics que nous consommons aujourd'hui sans en assumer le prix.

La série de rapport remis à l'état depuis les 5 dernières années montrent bien la direction privilégiée par les gouvernements et soulignent tous que l'Etat demande chaque jour de façon plus précise et plus ferme aux administrations publiques locales de participer à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Cette vision est particulièrement prégnante dans les rapports Carrez, Pébereau et Lambert :
 clarification des compétences pour limiter les chevauchements de responsabilités et les financements croisés, y compris s'il le faut en revoyant la clause générale de compétence pour les départements et les régions (rapport Lambert),
 fixation d'un taux directeur pour les dépenses publiques locales (rapport Pébereau) ou publication de coûts standards relatifs à la production des services publics locaux (rapport Richard),
 suppression des syndicats intercommunaux et rationalisation de l'intercommunalité avec notamment le recours accru à la mutualisation de services (rapports Richard et Lambert),

 Substitution du contribuable national au contribuable local

La prise en charge d'une part importante et sans cesse croissante de la fiscalité locale par le contribuable national constitue une autre problématique à traiter dans le cadre d'une réforme globale de la fiscalité locale.

En effet, par le jeu des exonérations, abattements, dégrèvements décidées par l'Etat pour alléger la facture payée par les contribuables locaux, l'Etat est amené au cours des année à verser des compensations (dont certaines ont été transformées en dotations) ou à assumer le versement du produit fiscal attendu par les collectivités au-delà de ce que versent les contribuables locaux, notamment pour les dégrèvements. Ce système ne permet pas non plus de responsabiliser les exécutifs locaux puisqu'une partie seulement de leurs décisions fiscales est assumée par le contribuable local.

 Autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales

Le dernier enjeu concerne la préservation de l'autonomie financière des collectivités territoriales, principe ayant acquis une valeur constitutionnelle suite à la réforme constitutionnelle adoptée le 28 mars 2003 et à l'adoption de la loi organique du 29 juillet 2004. L'article 72-2 de la constitution dispose que ces ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter une part déterminante des ressources totales. Les ressources propres sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif ou, précision importante car elle réduit de fait la portée de ce principe, « dont elle détermine par collectivité le taux ou une part locale d'assiette.... ». Toute réforme fiscale à venir doit donc se faire en respectant ce principe.

-2- Les principes directeurs et les pistes envisagées pour les réformes de la fiscalité locale

 Les principes directeurs pour une réforme globale de la fiscalité locale

Les principes directeurs issus du rapport Valettoux présenté en novembre 2006 au Conseil Economique et Social ont été repris et complétés par une note commune rédigée par les principales associations d'élus locaux. Ils concernent en particulier :
 le maintien des ressources équivalentes non seulement globalement mais également au niveau de chaque catégorie de collectivité. Bien évidemment, ce premier principe devra s'accompagner d'un lissage dans le temps des transferts financiers inévitables entre collectivités relevant d'une même catégorie et d'une péréquation accrue. Le corollaire de ce principe est une stabilité globale des prélèvements obligatoires,
 la restauration de l'autonomie financière et fiscale des collectivités locales en leur donnant la liberté d'agir sur les taux et sur la dynamique d'assiette. Les associations d'élus demandent que ne soient pas incluse dans les recettes propres de la collectivité la part locale d'une assiette fiscale dont elles ne maîtrisent pas le taux,
 une meilleure équité entre contribuables en modernisant les bases fiscales et en prenant un peu plus en considération les capacités contributives du citoyen.
 la maîtrise des transferts entre les contribuables en mettant en place des lissages sur plusieurs années. De la même manière, ces réformes ne devront pas avoir pour conséquences de modifier la répartition de la pression fiscale entre les ménages et les entreprises
 l'accroissement de la responsabilité fiscale des collectivités en améliorant la lisibilité pour les citoyens et en faisant disparaître les compensations ou prises en charge par le budget de l'Etat.

 Les pistes proposées pour une réforme globale de la fiscalité locale

Les pistes proposées pour réformer la fiscalité directe locale sont diverses. Si les propositions émises dans le cadre de la commission Fouquet relatives à la réforme de la taxe professionnelle et à l'instauration d'une taxation sur la valeur ajoutée ne sont plus évoquées, les propositions contenues dans le rapport Valletoux semblent le plus souvent reprises.

Dans le cadre d'une réforme globale de la fiscalité locale, il s'agirait de réformer les valeurs locatives qui datent de 1970 alors même que les conditions et la qualité des logements ont considérablement évoluées depuis cette époque. S'agissant de la TH, la capacité contributive des redevables pourrait être prise en compte en intégrant ce critère, en tout ou partie dans le calcul de l'assiette de taxation. Ces deux voies de réforme des taxes ménages ont déjà été tentées dans les années 90 mais elles ont vite été abandonnées au regard des importants transferts financiers qu'elles induisaient tant entre contribuables qu'entre collectivités territoriales. Dans ce cadre, il serait aujourd'hui proposé de baser l'assiette de la TH sur le revenu et d'instaurer pour la région un taux additionnel à l'impôt sur le revenu (IRPP).

La suppression des compensations liées aux exonérations, abattement et dégrèvement devrait conduire à la création de nouveaux impôts locaux assis sur des bases modernes et dynamiques comme le sont les impots conservés par l'Etat. Concomitamment, pour ne pas que la pression fiscale globale augmente, l'Etat devrait baisser ses propres impôts pour tenir compte des compensations qu'il n'aurait plus à financer. Pour préserver une réelle autonomie fiscale des collectivités locales, l'Etat ne devrait pas oublier de confier aux collectivités la capacité d'ajuster le taux de ces nouveaux impôts ou de la fraction d'impots d'Etat transférée.

Dans le cadre d'une réforme globale, il s'agirait également d'assurer une péréquation verticale de l'état vers les collectivités locales. Cette péréquation ne devrait pas être financée par une fiscalité spécifique mais par des dotations pour ne pas mélanger les problématiques.

Il s'agirait enfin d'instaurer un mécanisme véritable de spécialisation de l'impôt local afin de permettre une meilleure identification des responsabilités prises en matière fiscale.

A ce titre, le rapport Valletoux envisage en particulier:
 de créer deux taxes différentes à partir de l'actuelle TFB. L'une de ces taxes serait assise sur les locaux d'habitation et financerait les communes. L'autre serait assise sur les locaux des entreprises et bénéficierait aux départements
 d'affecter aux communes et aux EPCI le produit de la TH qui serait assis sur le revenu, de la TFB (part ménages), de la TFNB et de la TP ainsi que les taxes sur l'électricité,
 d'affecter aux départements la part « entreprises» de la TFB ainsi que la totalité des droits de mutation, les taxes sur les contrats d'assurance, une part de la CSG et une taxe sur les automobiles ,
 d'affecter à la région une part de la TIPP et une partie de la TVA. Les associations d'élus contestent toutefois l'attribution de la TIPP à ces collectivités dans la mesure où cette ressource n'est pas cohérente avec les compétences environnement et transport ferroviaire qu'elles doivent gérer. Ces associations préfèreraient ainsi leur voir attribuer une part d'impôt sur le revenu.

Dans le cadre du Grenelle de l'environnement, il a également été proposé que la TEOM soit réformée pour inciter davantage les contribuables à réduire la production de leurs déchets et pour les encourager à mieux trier.

Toutes les conditions sont donc aujourd'hui réunies pour qu'une grande réforme de la fiscalité directe locale intervienne à court terme. Après les élections municipales et avant les prochaines élections régionales en 2010, une fenêtre de tir politique semble exister pour remettre à plat le système fiscal local, le rendre plus transparent, plus performant et plus responsabilisant. Cette réforme ne sera vraiment réussie que si l'Etat ne considère pas les collectivités territoriales comme une variable d'ajustement de ses propres contraintes budgétaires et n'en profite pas pour leur transmettre le mistigri, la gestion de son incapacité à réformer en profondeur sa structure budgétaire comme les collectivités ont su le faire dans les années 90.