Jeudi 4 janvier 2007
Réforme du plafonnement de la TP à la valeur ajoutée : attention à l’effet « cloche ».
Après de multiples consultations et revirements, la loi de finances pour 2006 prévoit une réforme du mécanisme de plafonnement des cotisations de la Taxe professionnelle (TP) en fonction de la valeur ajoutée et non une réforme de l’assiette comme l’avait envisagé la commission Fouquet. Au delà des modalités pratiques d’application de ce nouveau dispositif ayant fait l’objet de nombreux commentaires, il convient de mesurer un effet plus insidieux qui risque progressivement d’apparaître: l’effet « cloche ».
r La modification législative introduite par l’article 85 de la loi de finances pour 2006.
Cette nouvelle réforme de la TP doit conduire à ce qu’aucune entreprise ne paie une contribution TP supérieure à 3.5 % de sa valeur ajoutée. Un tel plafonnement existait déjà depuis bien longtemps avec toutefois des niveaux de plafond variant selon la taille des entreprises. Pour autant, même théoriquement plafonnées, elles pouvaient en réalité payer une contribution plus importante si les collectivités avaient augmenté leurs taux de TP depuis 1995. Les entreprises supportaient alors le coût lié à l’augmentation du taux en plus du plafonnement.
La loi de finances pour 2006 prévoit que la limite des 3.5 % de la valeur ajoutée constituera à partir de 2007, un plafond absolu. L’Etat décide donc de prendre à sa charge le coût des hausses de taux retenues par les collectivités de 1995 à 2005 allégeant ainsi mécaniquement la charge pour les entreprises. Cependant, à l’avenir, si les collectivités augmentent leur taux de TP, elles sont appelées à rembourser aux entreprises plafonnées le produit fiscal supplémentaire lié à cette augmentation par rapport au taux de référence. Il s’agit du fameux ticket modérateur.
La loi finalement approuvée prévoit que le taux de référence pris en compte pour le calcul de ce ticket modérateur sera le plus petits des trois taux suivants:
ü taux 2005,
ü taux 2004 + 5.50% pour les communes et groupements (+7.30% pour les départements et +5.10% pour les régions),
ü taux de TP de l’année en cours.
Pour les EPCI à TPU en cours d’unification, le taux de chaque commune sera pris en considération. Cependant, pour les taux devant progressivement augmenter il sera tenu compte de la correction annuelle initialement prévue[1]. Ce dispositif ne devrait donc pas pénaliser les EPCI à TPU. Il pourrait même les avantager dans la mesure où la correction initiale n’est pas prise en compte pour les taux devant baisser.
Enfin, il convient de noter que ce ticket modérateur pourra être réduit de 20% pour les communautés à TPU si les bases plafonnées dépassent 50%. En revanche, pour les communes et les communautés à fiscalité propre additionnelle, la réfaction de 20% du ticket modérateur est appliquée si deux conditions cumulatives sont remplies (si la part des bases plafonnées dépasse de 10 points la moyenne de la catégorie et si le prélèvement est supérieur à 2% du produit fiscal). Enfin, cette réfaction du ticket modérateur peut même atteindre jusqu’à 50% si le produit de TP par habitant est inférieur à 10% du produit fiscal TP moyen.
En résumé, une entité qui maintiendrait son taux de TP ne serait pas pénalisée. En revanche si elle souhaitait l’augmenter, le rendement fiscal sera moins important qu’avant la réforme puisque le produit fiscal issu de la hausse du taux sur les entreprises plafonnées devra être remboursé à l’Etat qui le reversera aux entreprises concernées l’année suivante. Ainsi, plus les bases plafonnées représentent une part élevée dans le total des bases TP, plus la perte du levier fiscal sera importante. Le graphique ci dessous permet d’illustrer la part des bases TP plafonnée pour toutes les communautés d’agglomération et urbaines françaises[2].
r Un effet « cloche » à ne pas sous estimer.
En plus de cette perte de levier fiscal, les collectivités locales et les groupements qui augmentent leur taux de TP vont être confrontés à un second risque financier, encore plus pernicieux. En effet, au fur et à mesure que s’écoulera le temps, de plus en plus d’entreprises entreront dans ce dispositif[3].
Ces entreprises généraient, avant d’entrer en plafonnement un produit fiscal correspondant à leur base multipliée par le taux de l’année (par exemple 2010). Une fois plafonnées (par exemple en 2011), elles ne génèreront plus qu’un produit fiscal net (déduction faite du ticket modérateur) correspondant aux bases 2011 multipliées par le taux 2005 et subiront ainsi une perte sèche par rapport à 2010. Prenons pour hypothèse une entreprise avec une base de 100 et une collectivité ayant un taux 2005 de 15% augmentant de 1% par an. Le produit 2005 pour cette entreprise s’établit à 15 et le produit 2010 à 15.77. Si le dispositif de plafonnement s’applique pour cette entreprise dès 2011, le produit fiscal net bénéficiant à la collectivité s’élèvera à 15 et la perte sèche par rapport à 2010 sera de 0.77, correspondant à la hausse des taux depuis 2005. Ainsi, pendant un certain temps l’augmentation de taux décidée par la collectivité génère une augmentation de produit puis à partir d’un certain moment, lorsque l’entreprise entre en plafonnement, la collectivité perd tout le bénéfice des hausses de taux successives pour se retrouver avec le même produit fiscal qu’à l’origine.
En conclusion non seulement doit être pris en compte dans les prospectives financières le pourcentage des bases appartenant à des entreprises plafonnées mais aussi le rythme de croissance différentié des bases des entreprises plafonnées et non plafonnées ainsi que la vitesse à laquelle les entreprises aujourd’hui non plafonnées entreront dans le dispositif à l’avenir. Plus rapidement ces entreprises entreront dans le plafonnement, plus violent sera l’effet « cloche ».
Pour autant, cet effet potentiellement dévastateur pour l’équilibre des budgets locaux ne doit pas faire oublier que cette réforme pourrait ne pas perdurer dans le temps. Chacun sent bien que l’Etat n’a pas les moyens budgétaires, ni aujourd’hui, ni demain, de prendre à sa charge les dégrèvements des entreprises de plus en plus nombreuses qui entreront en plafonnement. Cette réforme dont l’entrée en vigueur est prévue pour 2007 et dont le coût budgétaire pour l’Etat doit seulement se manifester en 2008 risque bien de n’être jamais appliquée. Une loi de finances rectificative opportunément adoptée au lendemain des échéances électorales ou en 2008 pourrait venir réformer la TP en profondeur, de façon cette fois définitive mais pas forcément au profit du secteur public local. Ainsi, même si le pire n’est jamais certain, la plus grande vigilance s’impose.
[1] Note AMF (téléchargeable sur le site de l’association) : février 2006 – les conséquences pour les collectivités locales de la loi de finances pour 2006 et de la loi de finances rectificative pour 2005
[2] Ces données fournies par les services de l’Etat sont à prendre avec les plus grandes précautions
[3] comme l’a montré le rapport Fouquet, les bases de la TP augmentent plus vite que la valeur ajoutée
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