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Finances Territoriales

"Une autre façon d'oeuvrer pour le service public"

 

1) Autoformation des responsables des finances (élus et cadres territoriaux) des communes petites et moyennes,

2) Informations et fichiers de simulation à télécharger.

3) Mise en relation entre organisateurs de formations et intervenants.

4) Accompagnement pour la réalisation de votre projet professionnel dans le domaine des finances publics local,es de l'intercommunalité ou du management public local,

5) Débats relatifs aux réformes des finances publiques et de la fiscalité locale.

  CET ESPACE EST A VOUS !

Retrouvez le site internet associé: http://www.finances-territoriales.fr.nf/

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17 septembre 2009 4 17 /09 /septembre /2009 21:56

Une partie substantielle de l’avant projet de loi concerne l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale. Il prévoit donc des dispositifs dérogatoires et temporaires confiant de notables pouvoirs aux préfets qui seront sans doute incités par circulaire à les utiliser très largement.

 

Ces pouvoirs concernent aussi bien la création, l’extension que la fusion d’EPCI à fiscalité propre. De la même manière, cet avant projet de loi facilite la disparition des syndicats de communes et en transfert les compétences aux communautés existantes. Ces opérations, surtout si, comme on peut s’y attendre, sont d’ampleur vont avoir pour conséquences de modifier pour chaque catégorie d’EPCI (communautés de communes 4 taxes, communautés de communes à TPU, communauté de communes à DGF bonifiée, communautés d’agglomération), la population regroupée, les valeurs moyennes des CIF et des potentiels fiscaux. Ces modifications vont inévitablement avoir des conséquences sur le niveau des valeurs de point qui permettent de déterminer le montant de la DGF individuelle de chaque communauté.

 

Enfin, l’augmentation de la population regroupée liée à l’extension des périmètres va induire une augmentation de la DGF intercommunalité au plan national et donc peser sur les dotations de péréquation (DSU, DSR, et DNP) comme noté plus avant.

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17 septembre 2009 4 17 /09 /septembre /2009 21:55

            3.1 La possibilité de partager les ressources entre EPCI et communes

 

L’article 66 de l’avant projet de loi prévoit la possibilité de mutualiser la DGF mais aussi l’ensemble de la fiscalité au niveau d’un EPCI en s’inscrivant comme pour le TPU dans un processus d’harmonisation progressive des taux.

 

La décision de mutualisation complète des ressources communales et communautaires est prise après délibération du conseil communautaire et de deux tiers des conseils municipaux représentants deux tiers de la population ce qui constitue une majorité très renforcée. De même, au regard des enjeux, cette territorialisation devra être confirmée après chaque renouvellement municipal.

 

            3.2 Les modalités et les conséquences de la territorialisation de  la DGF

 

S’agissant de la territorialisation de la DGF évoquée depuis 2001 par l’ADCF et mentionnée dans le rapport Lambert (relations financières Etat et collectivités territoriales), toute la somme est perçue par la structure intercommunale qui met ensuite en place un mécanisme de redistribution vers les communes. Une loi à intervenir ultérieurement viendra préciser la part minimale de DGF territorialisée à reverser aux communes mais également les critères de charges et de ressources à prendre en compte. Ces critères devraient toutefois être relativement comparables à ceux prévus pour la distribution des dotations de solidarité communautaires (DSC).

 

Cette DGF territoriale d’agrégation permet d’accroître le rôle et la légitimité de la structure intercommunale. Elle peut également constituer une phase transitoire avant la création d’une commune nouvelle.

 

Sur un plan plus global, cet outil permet de gérer la problématique de péréquation et de solidarité au niveau local ce qui est sans doute plus performant qu’une gestion verticale centralisée.

 

Cependant, malgré les effets bénéfiques attendus, l’Etat n’a pas prévu de moyens financiers supplémentaires pour inciter les EPCI et les communes à utiliser cet outil et l’on peut craindre qu’il ne soit peu usité.

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17 septembre 2009 4 17 /09 /septembre /2009 21:53

 

            1.1 Les métropoles, de nouvelles collectivités territoriales

 

Les métropoles sont de nouvelles collectivités territoriales dotées non seulement des compétences des communautés urbaines auxquelles s’ajoutent les compétences des actuels départements qu’elles gèreront sur leurs territoires. Pour autant, malgré ces compétences très larges et leur rang de collectivités territoriales, elles ne seront pas dotées de la clause générale de compétences.

 

Ces nouvelles collectivités ne peuvent être créées que sur des territoires comportant plus de 500.000 habitants d’un seul tenant et sans enclaves.

 

Sur un plan financier, ces métropoles gèrent au minimum un budget principal soumis à la M52 et deux budgets annexes. Le premier également soumis à la M52 correspond à la gestion des compétences issues du département et l’autre soumis à la M14 concernent les anciennes compétences communales ou communautaires.

 

            1.2 Les conséquences sur les dotations de l’Etat

 

L’avant projet de loi ne précise pas le régime de dotations dont bénéficieront les métropoles. Il s’agira probablement de la DGF perçue antérieurement par la communauté présente sur le territoire considéré, à moins qu’elle ne corresponde à la DGF des communautés urbaines. Dans la seconde hypothèse, au cas où une métropole est créée alors qu’il n’existait pas de communauté urbaine auparavant, le volume de la DGF à lui verser serait augmenté de façon importante. Comme la DGF est au niveau nationale une enveloppe fermée, il en résulterait alors une moindre progression de la Dotation de Solidarité Urbaine (DSU), de la Dotation de Solidarité Rurale (DSR) et de la Dotation Nationale de Péréquation (DNP).

 

De la même manière, dans cette hypothèse, la création de la métropole entraînerait mécaniquement une évolution du Coefficient d’Intégration Fiscale (CIF) moyen et du potentiel fiscal moyen des communautés d’agglomération ou des communautés de communes avec une évolution très substantielle des valeurs de point servant à calculer le montant de la dotation individuelle des communautés appartenant à ces catégories.

 

Par ailleurs, comme la métropole est appelée à gérer également les compétences du département sur son territoire, elle percevra, après évaluation des charges départementales transférées une fraction de la DGF actuelle des départements.

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16 mars 2008 7 16 /03 /mars /2008 19:13

A l'occasion d'une question au gouvernement, le ministre de l'intérieur a bien précisé les modalités de détermination de l'attribution de compensation et les méthodes d'évaluation des charges transferées. Il convient de noter en particulier que deux hypothèses sont envisageables. Soit la méthoded d'évaluation des charges transférées respecte strictement l'article 183 de la loi du 13 aout 2004 et les conseils municipaux sont appelés à délibérer à la majorité renforcée (50% des CM représentant 2/3 d ela population ou 2/3 des CM représentant 50% de la population). Dans tous les cas contraires, l'unanimité du conseil communautaire est requise.

" Lorsqu’une communauté se finance par la TPU (article 1609 nonies C du code général des impôts), elle perçoit en lieu et place des communes toute la TP et doit donc leur verser une attribution de compensation qui permet d’assurer une neutralité budgétaire par rapport à l’année précédent la mise en place de la TPU. L’attribution de compensation d'une commune est égale à la différence entre le produit de taxe professionnelle qu'elle percevait l'année précédant la mise en oeuvre de la taxe professionnelle unique et les charges qu'elle transfère au groupement de communes.
Les règles d'évaluation des transferts de charges ont été modifiées par l'article 183 de la loi du 13 août 2004. Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d'après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l'exercice précédant le transfert de compétences ou d'après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission.
Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d'un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d'acquisition de l'équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d'entretien. L'ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d'utilisation et ramené à une seule année. Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges.
Ces évaluations sont réalisées par la commission locale d'évaluation des transferts de charges (CLECT) et sont soumises à l’approbation des conseils municipaux qui doivent l'adopter à la majorité qualifiée prévue à l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Le conseil communautaire peut toutefois décider de fixer librement les montants des attributions de compensations en se prononçant à l'unanimité à partir du rapport de la CLECT. Il en est de même si la CLECT n'a pas respecté les modalités d'évaluation du coût des charges transférées telles que prévues par la réglementation".
 
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15 décembre 2007 6 15 /12 /décembre /2007 11:38
 
Par lettre du 27 juin 2007, la Commission a adressé à la République française un avis lui demandant de prendre des mesures dans un délai de deux mois pour régulariser le régime juridique des conventions de mise à disposition de services.
 
Le Gouvernement a essayé démontré que la mise à disposition de services d'une commune membre au profit d'un EPCI n'est qu'une modalité d'organisation interne de l'administration locale (in house). Ces conventions sont destinées à optimiser la mise en oeuvre des transferts de compétences au sont sans incidence sur le fonctionnement du marché intérieur. Ces conventions n’ont donc pas à respecter les dispositions du code des marchés publics et les règles européennes de mise en concurrence. Le Gouvernement a ainsi officiellement répondu à l'avis motivé de la Commission le 30 août 2007.
 
En complément, le Gouvernement a également tenu à souligner que l'enjeu de ce dossier dépassait largement la simple application de la réglementation communautaire de la commande publique. En effet, la remise en cause de ce mécanisme affecterait profondément l'équilibre institutionnel de l'intercommunalité en France et l'un des axes majeurs de la politique d'organisation et d'aménagement du territoire.
 
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3 octobre 2007 3 03 /10 /octobre /2007 21:40
En France, la compétence élimination des déchets se finance par de nombreux outils dont certains peuvent se combiner alors que d’autres modes de financement sont exclusifs les uns des autres.
 
Deux grandes familles peuvent être distinguées en fonction de l’organisation budgétaire et financière retenue :
 Service Public Administratif financé en grande partie par le produit de la fiscalité
 Service Public Industriel et Commercial financé par la Redevance d’Enlèvement des Ordures ménagères (REOM).
 
 
Un financement par la fiscalité dans le cadre d’un service public administratif
 
Le financement à titre principal s’opère, en tout ou partie, par une taxe spécifique, la Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères (TEOM) applicable aux bases fiscales du foncier bâti (la valeur locative). Depuis la loi de finances pour 2005, les collectivités ou établissements publics compétents ne votent plus seulement un produit fiscal comme auparavant mais une évolution de taux comme en matière de fiscalité directe locale.
 
De surcroit, les collectivités peuvent décider de faire financer, en tout ou partie, le service d’élimination des déchets par le produit de la fiscalité directe locale. Dans ce cas de figure, le financement de la compétence est assuré par une fraction non individualisée du produit des impôts directs locaux.
 
Même si en apparence le même contribuable local est sollicité, le choix entre la TEOM et le financement par les taxes directes locales n’est ni neutre ni équivalent. En matière de TEOM, seuls les propriétaires de bâtiments assujettis à la taxe sur le foncier bâti sont mis à contribution. Ces propriétaires ont toutefois la faculté juridique de répercuter le produit de la TEOM sur leurs locataires. Les propriétaires de terrains (foncier non bâti) ne sont pas sollicités. De la même manière, seules certaines entreprises paient la TEOM dans la mesure où les bâtiments industriels n’y sont pas soumis.
 
Une grande prudence doit aussi prévaloir lorsque la collectivité modifie la proportion de ces modes de financement car s’opèrent alors des transferts financiers parfois importants entre catégories de contribuables.
 
L’augmentation de la part du financement par les 4 taxes directes locales permet de plus solliciter les entreprises et donc, par voie de conséquences, de moins fiscaliser les ménages. En revanche, cette modification pénalise les propriétaires et en particulier les bailleurs sociaux. Avec la TEOM, ces derniers disposent de la possibilité juridique de répercuter aux locataires la charge fiscale, ce qui n’est pas le cas avec un financement banalisé assuré par la fiscalité directe locale.
 
Un financement par des redevances spécifiques restant toutefois dans le cadre d’un Service Public Administratif
 
Même si le choix de la collectivité se porte sur un financement par les contribuables (Service Public Administratif), il n’en reste pas moins qu’elle peut percevoir deux types de redevances. Ces redevances ne doivent pas être confondues avec la REOM qui intervient dans le cadre d’un Service Public Industriel et Commercial et qui ne peut être cumulée avec un financement par les contribuables, apanage des Services Publics Administratifs.
 
Ces redevances cumulables avec un financement par la fiscalité concernent la redevance sur les campings ou la redevance spéciale. La loi du 13 juillet 1992 a modifié l’article L2333-78 du code général des collectivités territoriales et a rendu obligatoire l’institution d’une redevance spéciale pour financer l’élimination des déchets assimilés à des ordures ménagères mais produits par des activités commerciales, artisanales ou de service.
 
 
Un financement par la Redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) dans le cadre d’un Service Public Industriel et Commercial
 
Dans le cadre d’un Service Public Industriel et Commercial, la collectivité doit instaurer un budget annexe, s’interroger sur son assujettissement ou non à la TVA et mettre en place un financement par la REOM. Ce dernier est exclusif des autres financements évoqués plus avant, ce qui signifie qu’une REOM ne permet pas de solliciter les contribuables ni la mise en place d’une redevance spéciale ou d’une redevance spécifique aux campings.
 
La REOM a été créée par la loi de finances pour 1975 et est codifiée à l’article L2333-76 du code général des collectivités territoriales. Le tarif de cette redevance est institué par l’assemblée délibérante de la collectivité ou de l’EPCI compétent et le produit en est recouvré par cette même entité.
 
Comme elle intervient dans le cadre d’un SPIC, le montant de la redevance due par les usagers est proportionnelle au niveau de service rendu. Il est susceptible de varier en fonction du nombre de personnes habitant un foyer ou du volume des bacs mis à leur disposition.
 
L’état des lieux des différents modes de financement mis en œuvre par les collectivités et leurs établissements publics
 
Le tableau suivant permet de résumer les différentes combinaisons possibles s’agissant des modes de financement de la compétence élimination des déchets.
 
Service Public Administratif
Service Public Industriel et Commercial - REOM
 
Fiscalité directe locale
TEOM
Redevance spéciale
dont REOM simple
Dont Redevance incitative
Fiscalité directe locale
 
Compatible
Compatible
Incompatible
Incompatible
TEOM
Compatible
 
Compatible
Incompatible
Incompatible
Redevance spéciale
Compatible
Compatible
 
Incompatible
Incompatible
REOM
Incompatible
Incompatible
Incompatible
 
Sans objet
Redevance incitative
Incompatible
Incompatible
Incompatible
Sans objet
 
 
Le service élimination des déchets est donc principalement financé par la TEOM. La REOM est plutôt retenu par les collectivités ou établissements publics ayant moins d’habitants.
 
TEOM
REOM
 
% des communes
% de la population
% des communes
% de la population
. - 500 hab
61
63
36
33
de 500 à 2000 hab
69
71
26
25
de 2000 à 3500 hab
76
77
18
17
de 3500 hab à 5000 hab
82
82
12
12
de 5000 à 10.000 hab
86
85
7
6
de 10.000 à 20.000 hab
88
89
4
4
de 20.000 à 50.000 hab
92
92
2
2
de 50.000 à 100.000 hab
96
96
0
0
de 100.000 à 300.000 hab
94
94
3
2
.+300.000 hab
100
100
0
0
Moyenne
69
85
30
10
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30 septembre 2007 7 30 /09 /septembre /2007 22:08
La compétence voirie peut être transférée par les communes à des syndicats ou à des communautés. Dans le cadre de leurs compétences, ces EPCI peuvent créer des voiries qui intègrent ainsi leur patrimoine alors même que le code de la voirie routière attribue les pouvoirs de police de la circulation au maire et alors même qu’il n’existe pas juridiquement de domaine public routier pour les EPCI (à l’exception des communautés urbaines).
 
Une question écrite posée à ce sujet donne l’occasion au gouvernement de préciser que les voies nouvelles faisant partie intégrante du patrimoine propre de l’EPCI, aucune règle n'impose ni ne justifie qu'elles soient rétrocédées aux communes.
 
Néanmoins, le Gouvernement va engager un travail interministériel afin d'apporter des modifications au code de la voirie routière. A cette occasion, la question du statut juridique de la voirie intercommunale sera abordée.
 
S’agissant du pouvoir de police, il est rappelé que seul le maire est l'autorité en charge du pouvoir de police de la circulation. Néanmoins, l'article 163 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a donné aux maires la faculté de transférer aux présidents d'EPCI leurs pouvoirs de police en matière de circulation et de stationnement sur les voies d'intérêt communautaire. Ce transfert de pouvoir de police s'effectue sur proposition d'un ou de plusieurs maires concernés, après accord de tous les maires des communes membres de la communauté. Après transfert, les arrêtés de police de la circulation sont pris conjointement par le président de la communauté et le ou les maires concernés.
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30 septembre 2007 7 30 /09 /septembre /2007 22:05
Pour le moment, les communautés et les communes peuvent passer des conventions de mise à disposition de service sans passer par les procédures de marchés publics. Le 27 juin, dans un avis motivé, la Commission européenne a une nouvelle fois demandé à la France de modifier sa législation en la matière.
Au regard du droit européen, les EPCI pourrait proposer une mise à disposition de service aux communes membres sans passer par une mise en concurrence alors que la mise à disposition de service par les communes au profit d’un EPCI relèverait du code des marchés publics.
Le gouvernement n’ayant pas l’intention de répondre favorablement à cette demande, la commission peut saisir la Cour de justice des communautés européennes (CJCE).
De son coté, André Laignel, secrétaire général de l’AMF et député européen a saisi la commission d’une question écrite prioritaire le 10 juillet dernier pour attirer son attention sur l’incohérence de la position communautaire. 
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4 janvier 2007 4 04 /01 /janvier /2007 22:46
COMMUNAUTES DE COMMUNES RURALES ET TPU : un mode de financement à manier avec précaution.
 
 
 
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de l’intercommunalité dite loi Chevènement a eu pour objectif de rationaliser l’architecture territoriale de la France, de simplifier le fonctionnement des structures intercommunales, d’encourager le regroupement des communes encore isolées et de mettre en cohérence le financement des établissements publics de coopération intercommunale avec leurs responsabilités, leur degré d’intégration intercommunale et leur environnement socio-économique.
 
 
q L’encouragement à l’adoption de la TPU :
 
Un régime particulièrement attractif a donc été mis en place pour encourager les collectivités locales à s’inscrire dans une démarche de coopération intercommunale approfondie. Le monde urbain a été incité à se regrouper au sein de structures intercommunales fortement intégrées, les communautés urbaines (population supérieure à 500.000 habitants) et les communautés d’agglomération (population supérieure à 50.000 habitants). Le mode de financement adopté pour ces structures est la taxe professionnelle unique (TPU) qui vise à éviter une concurrence fiscale stérile sur des territoires géographiquement réduits. A l’inverse, pour le monde rural, les communautés de communes constituent un outil mieux adapté au développement de ces territoires. Elles exercent moins de compétences obligatoires et sont financées par la fiscalité propre additionnelle qui est un mode de financement beaucoup moins contraignant que la TPU.
 
Toutefois, les communautés de communes ont également la possibilité d’adopter la TPU. Elles bénéficient alors d’un régime de DGF bonifiée si elles exercent les compétences nécessaires (4 compétences obligatoires parmi un choix de 5 compétences). Des communautés de communes appâtées par une bonification apparente de leur DGF ont pu se laisser tenter par l’adoption de la TPU sans mesurer précisément les conséquences financières et organisationnelles de ce choix. En effet, la mise en place de la TPU n’induit pas seulement une certaine spécialisation fiscale et une gestion budgétaire particulière, mais elle entraîne surtout une modification radicale des méthodes d’élaboration des stratégies financières pour l’établissement public de coopération intercommunale comme pour les communes. La TPU impose la définition d’une stratégie financière concertée et coordonnée entre le groupement et les communes. En effet, la communauté dispose entièrement du levier budgétaire au travers de la dotation de solidarité qu’elle peut ou pas verser aux communes. A l’inverse, ces dernières verrouillent totalement l’autonomie fiscale du groupement qui ne peut augmenter son taux de TPU qu’en lien avec l’évolution des taux ménages qu’elles maîtrisent.
 
 
q La TPU : un mode de financement adapté aux communautés de communes rurales ? :
 
Sur un plan strictement financier, les communautés de communes rurales, disposant d’une faible croissance des bases de la TP et adoptant pourtant la TPU peuvent se trouver à terme dans des situations financières délicates et confrontées à des impasses budgétaires risquant de dépasser largement le surplus de DGF obtenu dans un 1er temps.
 
Imaginons une communauté de communes rurales disposant d’un produit de fiscalité de 3.000 K€ dont 30% est issu de la TP et 70% issu des impôts ménages. Les communes membres ont un produit de la fiscalité de 10.000 K€ répartis comme celui du groupement. Comme la communauté de communes est rurale, le taux de croissance de la TP est relativement faible 2% par an alors que les bases ménages sont plus dynamiques sous l’effet du développement du phénomène de la rurbanités (4% par an).
 
La 1ère hypothèse souligne l’évolution du produit de la fiscalité, respectivement pour le groupement et pour les communes avec un financement par les 4 taxes.
 
 
 
 

Financement par les 4 taxes
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
(montant en K€)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
 
Total produits ménages (communes)
7 000
7 280
7 571
7 874
8 189
8 517
8 857
9 212
9 580
9 963
 
évolution
 
4.00%
4.00%
4.00%
4.00%
4.00%
4.00%
4.00%
4.00%
4.00%
 
base 100 en 2002
100.00
104.00
108.16
112.49
116.99
121.67
126.53
131.59
136.86
142.33
 
Produits de la TP (communes)
3 000
3 060
3 121
3 184
3 247
3 312
3 378
3 446
3 515
3 585
 
base 100 en 2002
100.00
102.00
104.04
106.12
108.24
110.41
112.62
114.87
117.17
119.51
 
 
 
2.00%
2.00%
2.00%
2.00%
2.00%
2.00%
2.00%
2.00%
2.00%
 
Total produits Communes
10 000
10 340
10 692
11 058
11 436
11 829
12 236
12 658
13 095
13 548
 
Total produits groupement
3 000
3 102
3 208
3 317
3 431
3 549
3 671
3 797
3 928
4 065
 
évolution
 
3.40%
3.41%
3.42%
3.42%
3.43%
3.44%
3.45%
3.46%
3.46%
 
base 100 en 2002
100.00
103.40
106.92
110.58
114.36
118.29
122.36
126.58
130.95
135.48
 
Produits base 100 en 2002
100
103.40
106.92
110.58
114.36
118.29
122.36
126.58
130.95
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4 janvier 2007 4 04 /01 /janvier /2007 22:45
Stratégie financière des EPCI à TPU.
 
 
 
Depuis l’adoption de la loi Chevènement le 12 juillet 1999, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) financés par la taxe professionnelle unique (TPU) se multiplient. Conçus à l’origine pour le monde urbain, ce mode de financement gagne également le monde rural comme l’atteste l’évolution de la population moyenne des communautés de communes à TPU. Ainsi, au 1er janvier 1999, les 93 communautés de communes à TPU comportaient une population totale de 2.78 millions d’habitants soit une moyenne de près de 30.000 habitants alors que les 763 communautés de communes à TPU enregistrées au 1er janvier 2003 comportaient au total 10.46 millions d’habitants soit une moyenne d’un peu plus de 13.000 habitants par structure.
 
Cependant, les EPCI ou les collectivités locales qui s’apprêtent à l’adopter doivent avoir conscience que le régime de la TPU ne permet pas seulement l’optimisation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) perçue par l’EPCI, mais qu’il impose aussi une profonde réflexion sur la stratégie financière à mettre en œuvre dans le cadre de cette structure.
 
Œ EPCI à TPU : mettre en œuvre une réflexion stratégique spécifique 
 Elaboration des stratégies financières communautaires : les grands axes de réflexion,
Partage des fruits de la croissance : les stratégies financières possibles
 
A l’heure où les organisations publiques locales réfléchissent à leurs orientations financières 2004 dans une perspective annuelle mais également pluriannuelle, il n’est pas inutile de faire le point sur l’élaboration indispensable de stratégies financières concertées entre communes et EPCI.
 
 
-1- EPCI à TPU : mettre en œuvre une réflexion stratégique spécifique. 
 
Lorsque les communes appartiennent à un EPCI à fiscalité propre additionnelle, elles peuvent adopter des stratégies financières totalement déconnectées de la stratégie communautaire. A l’inverse, la mise en place d’un financement par la TPU implique une véritable communauté de destin entre les communes et la structure intercommunale. Cette imbrication nécessite une coordination étroite des politiques financières et en particulier l’élaboration de stratégies financières concertées. 
 
En effet, la TPU est construite autour de deux principes : neutralité budgétaire tant pour les communes que pour l’EPCI et neutralité fiscale (au moins la 1ère année) pour les contribuables. L’application de ces deux principes entraîne un partage des ressources de la taxe professionnelle entre les communes et la communauté. Celle ci reverse aux communes une attribution de compensation représentative des charges historiques que les communes continuent à assumer. Elle reverse également aux communes une dotation de solidarité qui représente une part des fruits de la croissance de la taxe professionnelle et qui répond à trois objectifs : 
üfinancer l’évolution naturelle des charges qui n’ont pas été transférées à la communauté, 
üfinancer le développement de nouvelles actions communales non pilotées par l’intercommunalité, 
üpermettre une certaine péréquation entre communes pour réduire les inégalités financières.  
 
La communauté possède ainsi un très large pouvoir financier en détenant la clé de ressources communales particulièrement importantes. A l’inverse, les communes tiennent dans leur main la totalité de l’autonomie fiscale des communautés qui peuvent augmenter leur taux de TP seulement dans la limite de 1.5 fois l’évolution des taux ménages ou de la taxe d’habitation constatée l’année précédente. 
 
Avant de retenir la TPU comme mode de financement exclusif, les communes et l’EPCI doivent donc s’interroger sur l’existence éventuelle d’une croissance de taxe professionnelle suffisante pour financer le développement de la future structure. Si ce n’est pas le cas l’EPCI devra trouver d’autres ressources ou à terme inéluctablement mettre en place une fiscalité mixte (pour ces simulations voir le tableau et le graphique).  
 
De la même manière, les communes et la communauté doivent élaborer des stratégies financières concertées qui constituent une partie du pacte financier qu’elles doivent implicitement ou explicitement passer ensemble, pour assurer la viabilité financière des structures concernées et éviter une sur taxation des ménages. 
 
 
-2- Elaboration des stratégies financières communautaires : les grands axes de réflexion. 
 
La définition d’une stratégie financière pour la structure intercommunale passe par l’examen de quatre questions intimement liées entre elles qui constituent les quatre piliers de sa stratégies financière. 
 
La question des compétences transférées : 
 
Il s’agit tout d’abord de se demander quelles compétences doivent être transférées à l’EPCI et dans quelle optique : réalisation d’économies d’échelle, harmonisation du service rendu à la population, ou augmentation du dynamisme économique du territoire… Subsidiairement, il doit être examinée la question du mode d’exercice des compétences qui va conditionner l’organisation fonctionnelle, la gestion des ressources humaines de la structure intercommunale et déterminer le niveau de ses coûts administratifs. A ce titre, il convient de s’interroger sur l’organisation des maîtrises d’ouvrage (ses investissements seront ils réalisés sous maîtrise d’ouvrage communautaire, la maîtrise d’ouvrage sera-t-elle déléguée au travers de conventions de mandat ou de concessions) mais aussi sur le mode d’exploitation des services (exercice des compétences en régie avec son personnel propre, en lançant des marchés publics, ou en passant des conventions d’entretien avec les communes).
Face à ce transfert de compétences, communes et EPCI doivent éviter deux écueils. En premier lieu, une harmonisation du service rendu à la population prenant comme norme de référence le niveau de prestation le plus élevé ne doit pas être lancé sans une profonde réflexion préalable sur le mode de financement de ces services complémentaires. En second lieu, il s’agit d’éviter de générer des doublons en définissant l’intérêt communautaire de façon trop restrictive ou pas assez précise ce qui entraîne inévitablement la création de deux niveaux d’administration.
 
La question du transfert des compétences amène également à réfléchir sur l’évaluation des charges transférées. Cette évaluation doit être sincère et intégrer l’ensemble des charges transférées (personnels affectés aux compétences mais aussi personnels administratifs, juste évaluation des charges d’entretien même si les communes n’assumaient pas ces charges préalablement, juste évaluation des charges d’investissements quelques soient les modes de financement retenus…). Si elle est inéquitable, il convient d’identifier la structure désavantagée et de mesurer les conséquences induites par ce biais, à court et moyen terme pour l’ensemble des acteurs économiques locaux (collectivités, EPCI, contribuables ménages ou entreprises…). Cette problématique est donc intimement liée à la question de la solidarité puisqu’une mauvaise évaluation va entraîner une diminution des capacités financières de l’EPCI et donc une raréfaction des ressources susceptibles d’être affectées à la solidarité (péréquation).
 
La question de l’utilisation et de la pérennité de la DGF communautaire supplémentaire 
 
Dans ce cadre, il s’agit de s’interroger sur l’utilisation du surplus de DGF obtenu lors du passage en TPU, de mesurer la pérennité de cette dotation au regard du degré d’intégration de la structure intercommunale et donc de son CIF (coefficient d’intégration fiscale), tout en replaçant cette question dans une perspective pluriannuelle. En effet, les mécanismes actuels de la DGF en font un concours dans lequel sont uniquement gagnants les EPCI qui améliorent leur coefficient d’intégration fiscale plus vite que les autres EPCI de leur catégorie.
 
Ainsi, de faibles transferts de charges entraînent le versement d’une forte attribution de compensation au bénéfice des communes, génère un faible Coefficient d’Intégration Fiscale (CIF) et conduit, à terme, à une baisse de la DGF.
 
De la même manière, une forte dotation de solidarité communautaire (DSC) servie aux communes va augmenter les dépenses de transferts diminuant le CIF et à terme va peser négativement sur l’évolution future de la DGF communautaire.
 
 
La question de la stratégie fiscale
 
Communauté et communes doivent en outre s’interroger sur l’utilisation des capacités d’ajustement du taux de la TPU susceptibles d’être données par les communes qui ont augmenté leurs taux ménages l’année précédente.
 
Deux options sont alors offertes à l’EPCI. La stratégie fiscale de l’EPCI peut être autonome et déconnectée de celle des communes. Dans ce cas, l’EPCI conserve à bon droit le produit de TP supplémentaire en cas d’augmentation de son taux de TP. A l’inverse, si la stratégie fiscale de la communauté est corrélée à la stratégie fiscale des communes, l’EPCI augmente son taux de TPU autant que les communes ont augmenté leur taux ménages au cours de l’année précédente (le même mouvement est opéré en cas de baisse).
 
Dans ce cas, le produit supplémentaire issue de l’augmentation du taux peut être soit conservé par l’EPCI, soit reversé aux communes sous forme de dotation de solidarité. Ce dernier choix permet aux communes de maintenir la plénitude de leur levier fiscal, mais entraîne concomitamment une baisse du CIF.
 
 
Le partage « des fruits de la croissance »
 
Enfin, il convient de se demander quelles structures vont devoir porter les actions et investissements nouveaux. Cette question, entraîne la nécessité d’opérer un juste partage du produit supplémentaire issue de la croissance des bases de la taxe professionnelle entre les communes et l’EPCI. En effet, ces « fruits de la croissance » doivent en premier lieu être affectés à l’EPCI pour couvrir l’évolution naturelle des charges transférées. Le montant disponible peut alors être répartit entre les deux structures en fonction des projets futurs portés par les uns et par les autres.
 
Le montant ainsi versé aux communes est appelé dotation de solidarité communautaire (DSC). Elle a pour vocation d’introduire une certaine péréquation entre les communes. Il convient cependant de noter que la péréquation n’est pas uniquement financière et qu’une certaine solidarité peut être mise en œuvre au travers des compétences assumées par l’EPCI et par exemple au travers de la localisation des équipements nouveaux installés par la communauté. Si la péréquation est financière et s’effectue au travers de la dotation de solidarité, le CIF est minoré ce qui conduit à un risque de baisse de la DGF. A l’inverse, une péréquation qui passe par l’exercice des compétences communautaires permet d’optimiser le CIF et donc potentiellement la DGF tout en optimisant l’aménagement du territoire.
 
Une fois ces diverses questions abordées, il s’agit de lister les stratégies financières possibles pour l’EPCI et de retenir la plus adaptée à sa situation propre.      
 
-3- Partage des fruits de la croissance : les stratégies financières possibles.
 
Si l’on prend comme hypothèse de base une juste évaluation des charges transférées, la stratégie financière à élaborer par l’EPCI et les communes va devoir prendre en compte comme éventuelle variable d’ajustement la répartition des fruits de la croissance entre l’EPCI et les communes.
 
Des « fruits de la croissance » entièrement conservés par l’EPCI.
 
Cette stratégie signifie que l’EPCI bénéficie d’importants transferts de compétences et qu’il sera responsable de la plupart des projets futurs. Si ce n’est pas le cas, les communes pourraient avoir des difficultés pour financer la croissance naturelle des compétences non transférées et leurs projets à venir.
 
Des « fruits de la croissance » entièrement reversés aux communes.
 
Cette stratégie signifie qu’aucun moyen n’est laissé à l’EPCI pour développer ses actions à l’exception de la DGF supplémentaire obtenue lors du passage en TPU. Ce montage correspond à un EPCI qui a faiblement bénéficié de transferts de compétences des communes. Si ce n’est pas le cas, l’évolution naturelle des charges transférées (flux futurs) est nécessairement financée par le montant de la DGF supplémentaire (stock à un instant T). Cette dotation qui évolue en fonction des sommes reversées aux communes risque cependant de diminuer dans le temps compte tenu de ses règles de calcul. Ainsi, à plus ou moins long terme, l’évolution naturelle des charges conduira à une consommation totale du surplus de DGF avant même que l’EPCI n’ait pu développer de nouvelles actions ou investir dans de nouveaux équipements.
 
Ce cas de figure peut cependant correspondre à un EPCI qui n’a pas vocation à développer de nouveaux services. Si c’était pourtant le cas, les prestations nouvelles seraient alors financées par le surplus de DGF obtenu lors de l’adoption de la TPU. En cas de baisse future de la DGF, l’EPCI ne pourrait plus les financer et devra trouver d’autres ressources. En outre, même dans l’hypothèse très optimiste ou le montant de la DGF serait stable, l’évolution naturelle de ces nouvelles dépenses grignoterait inexorablement le montant de la DGF restant disponible jusqu’à la faire disparaître.
 
L’EPCI peut toutefois adopter cette stratégie financière s’il utilise le montant de la DGF supplémentaire pour financer un important effort d’investissement sur deux ou trois ans sans développer de nouveaux services administratifs. Il est permis de penser que cet effort d’investissement pourrait enclencher un cycle de croissance économique qui permettra alors à la communauté de financer des actions nouvelles en section de fonctionnement.
 
Des  « fruits de la croissance » à partager équitablement.
 
Dans la plupart des cas, les fruits de la croissance sont partagés en l’EPCI et les communes. Il s’agit alors de s’interroger sur les clés de répartition susceptibles de fonder le pacte financier communautaire.
 
Dans un premier cas de figure, la communauté conserve les fruits de la croissance qui lui sont nécessaires au financement de ses actions et le solde disponible est reversé aux communes au travers de la dotation de solidarité communautaire. Dans le second cas de figure, les communes perçoivent les fruits de la croissance pour financer leurs activités et la communauté conserve la différence. Cependant, le partage des fruits de la croissance peut aussi être prévu par une règle de calcul affiché à l’origine dans le pacte financier.
 
u le partage des « fruits de la croissance » en fonction de l’évolution des bases de la TP :
Dans une première méthode, le partage peut s’effectuer en pourcentage de la croissance de la TP. Si le produit de la taxe professionnelle (avec ou sans prise en compte de l’éventuel effet taux) augmente de 4% et génère un produit supplémentaire de 1 M€, l’EPCI et les communes se partagent ce produit supplémentaire en fonction d’un pourcentage prédéfini (50/50). Ce montant ainsi calculé vient s’ajouter au montant de la dotation de solidarité de l’année précédente pour former la dotation de solidarité de l’année en cours. Dans ce cas de figure, chaque entité prend un risque sur l’évolution future de ses ressources en cas de baisses des bases de la TP.
 
u le partage des « fruits de la croissance » pour garantir de croissance des ressources communales :
Une seconde méthode peut consister à consentir aux communes une garantie de croissance des recettes quelque soit l’augmentation des ressources communautaires. Il peut alors être prévu que les produits communaux en provenance de l’EPCI (attribution de compensation + dotation de solidarité) devront chaque année augmenter de x% pour permettre aux communes de financer l’évolution des charges dont elles conservent la responsabilité. La communauté bénéficie de son coté du financement de l’évolution naturelle des charges transférées et conserve l’éventuel surplus de croissance pour développer et équiper son territoire. Dans ce cas de figure, les communes ont une garantie de ressources et la communauté supporte seule le risque d’évolution des bases de la TP. En contrepartie de cette assurance, la communauté peut conserver une part plus importante des fruits de la croissance et implicitement faire payer une prime de risque aux communes, comme le ferait un assureur.
 
Une méthode comparable consiste à augmenter chaque année la dotation de solidarité d’une somme forfaitaire préétablie permettant globalement aux communes de financer l’accroissement de leurs charges et à la communauté de réaliser ses projets.
 
u un partage qui doit tenir compte des efforts budgétaires demandés à la communauté :
En tout état de cause et quelque soit la méthode retenue, le partage des fruits de la croissance doit impérativement s’effectuer sur la base d’une prospective financière portant sur les comptes de l’EPCI. Une fois la prospective de référence déterminée, il est possible de retenir une répartition optimale des fruits de la croissance. Cependant cette prospective doit tenir compte des aléas que va subir l’EPCI.
 
Il peut alors être choisi deux indicateurs financiers de référence, par exemple un indicateur d’épargne (taux d’épargne brute) et un indicateur d’endettement (capacité de désendettement : encours/épargne brute). Pour chacun de ces indicateurs, une valeur plafonds et une valeur plancher peut être fixée. Si le plancher est atteint et que l’EPCI se trouve dans une situation financière plus tendue que prévue, il peut arbitrer sans attendre de se trouver dans une situation délicate et réduire la dotation de solidarité ou diminuer ses investissements de façon à retrouver son niveau plancher. A l’inverse si la valeur plafond est atteinte, les élus de l’EPCI peuvent s’interroger sur la réalisation plus rapide des investissements et projets initialement prévus ou sur un éventuellement abondement de la DSC.
 
Le financement des EPCI à fiscalité propre par la TPU entraîne une profonde imbrication des budgets communaux et communautaire et oblige ces structures à se concerter sur leur stratégie financière. L’un des points cruciaux pour s’assurer de la viabilité et la visibilité financière de tous les acteurs publics locaux concerne la fixation à priori de règles de partage des fruits de la croissance de la TP. Ces hypothèses de partage doivent être validées au sein de prospectives financières conduites respectivement par l’EPCI et les communes.
 
Une fois que la règle de partage des fruits de la croissance a été acté puis validé en l’inscrivant dans la prospective financière de l’EPCI, il est alors nécessaire de trouver les critères de distribution de cette dotation de solidarité entre toutes les communes. Il s’agit non seulement de permettre aux communes d’assumer le financement des charges qu’elles ont conservé mais aussi de mettre en œuvre une péréquation au niveau local, nécessairement plus pertinente que la péréquation menée depuis Paris. On quitte alors le stricte domaine de la stratégie financière de l’EPCI pour entrer dans une réflexion plus philosophique sur les critères de répartition de la dotation de solidarité qui touche à la notion d’égalité et d’équité entre les communes.
 

Mesurer le risque de déficit de ressources pour l’EPCI :
 
Les développements précédents montrent le risque d’instauration plus ou moins rapide d’une fiscalité mixte si l’EPCI à TPU ne disposait pas d’une ressource TP suffisamment dynamique corrélativement :
üau dynamisme des bases fiscales correspondant aux taxes sur les ménages qu’il abandonne, 
ü au dynamisme des charges transférées qu’il récupère.  
 
L’évaluation de ce risque dépend :
üde la part de ressources fiscales de l’EPCI avant la mise en place de la TPU par rapport aux ressources fiscales communales, 
üde la part de la TP dans les produits fiscaux totaux,  
üdes évolutions de bases respectivement pour la TP et les taxes ménages, 
üde la part des charges transférées dans le produit fiscal des communes et leurs évolutions
anticipées.  
 
Le graphique suivant montre le niveau de croissance minimale de la TP qui doit être enregistrée tous les ans pour éviter un défaut de ressources de l’EPCI (en ne tenant toutefois pas compte du montant supplémentaire de la DGF qui ne saurait être considérée comme une ressource pérenne et certaine sur la durée). A titre d’exemple, si la TP représente 40% du produit fiscal total et si le produit fiscal de la communauté représente 20% du produit fiscal total, la croissance annuelle des bases TP ne devra pas être inférieure à 1.36% sous peine de voir la communauté bénéficier de moins de ressources qu’elle n’en aurait eu sans la mise en place de la TPU.
 
 
Croissance minimale de la base TP pour assurer un équilibre des comptes de la communauté
Part de la TP dans le produit fiscal
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
part de la fiscalité communautaire = 10%
3.66
1.77
1.07
0.70
0.47
0.32
0.20
0.12
0.05
part de la fiscalité communautaire = 20%
6.43
3.30
2.04
1.36
0.92
0.62
0.40
0.24
0.11
part de la fiscalité communautaire = 30%
8.67
4.66
2.94
1.98
1.36
0.92
0.60
0.35
0.16
part de la fiscalité communautaire = 40%
10.56
5.87
3.77
2.56
1.77
1.21
0.80
0.47
0.21
part de la fiscalité communautaire = 50%
12.20
6.99
4.55
3.12
2.18
1.50
0.98
0.58
0.26
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