les mesures ou analyses qu'un nouvel exécutif doit conduire à sa prise de fonction en matière de gestion du personnel

Les équipes municipales éluent au 1er tour ont désigné leurs maires et adjoints au cours de la semaine passée. les autres le feront la semaine prochaine. Quelles analyses doivent conduire ces nouveaux exécutifs et quelles questions doivent ils se poser en matière de gestion du personnel.

En matière de gestion du personnel, l’assemblée délibérante est compétente pour prendre des mesures d’ordre générales relatives à la création de services publics locaux et à l’organisation des services de la collectivité. Elle décide des créations ou suppressions de postes, adopte les règles afférentes aux avancements de grade et détermine le régime indemnitaire. L’exécutif qui est l’autorité territoriale est le chef de l’administration de la collectivité. En application de la loi n°84-53 du 26 janvier 19984, il dispose de pouvoirs propres en matière de gestion du personnel. Il est ainsi chargé de prendre par arrêté, des mesures individuelles de nomination des agents, d’affectation, de titularisation, d’avancement de grade. Il est également compétent pour appliquer des sanctions disciplinaires.

1.1 Les emplois fonctionnels

l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 19 février 2007 prévoit que les emplois fonctionnels concernent les emplois de directeur général des services, de directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants,  des EPCI à fiscalité propre de +10.000 habitants, des départements et régions, ou directeur des services techniques des communes et EPCI à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants. Dans les collectivités publiques concernées, le directeur général des services en dirige et en coordonne les services.

Les emplois fonctionnels sont accessibles aux fonctionnaires par la voie du détachement. L’article 47 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit qu’ils peuvent également être pourvus par la voie contractuelle en recrutement direct pour les collectivités les plus importantes. Dans le 1^er cas de figure, la fin du détachement sur emploi fonctionnel est régie par l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 modifié. Dans le cas où l’emploi fonctionnel est occupé par un agent recruté directement, le décret du 15 février 1988 modifié s’applique. En tout état de cause, les procédures mettant fin à ces fonctions de direction ne peuvent intervenir avant un délai de six mois suivant, soit la nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale. La jurisprudence (arret du CE du 21/06/2006) précise que cette règle s'applique dans tous les cas même lorsque la même  autorité territoriale est reconduite à l’issue d’une nouvelle élection. Une circulaire du 18 juin 2004 rappelle en détail les règles régissant la décharge de fonction. Préalablement à cette décision, un entretien doit intervenir entre l’autorité territorial et l’agent concerné. Une information de l’assemblée délibérante et du CNFPT est également requise. La fin des fonctions peut intervenir le 1^er jour du 3^ème mois suivant l’information de l’assemblée délibérante étant précisé que celle-ci ne peut se dérouler avant la fin du délai de 6, mois sus mentionné.La décision doit mentionner la date de l’entretien, les sdates d’information de l’assemblée et du CNFPT et préciser les motivations qui la fonde. Enfin, comme toute mesure prise « en considération de la personne », la décision doit etre précédée de la communication à l’agent de son dossier administratif..

1.2 Les autres emplois

L’analyse des autres emplois s’avère plus particulièrement nécessaire en cas de changement de l’exécutif.

ü Postes ouverts et pourvus

Il s’agit dans le cadre de cette analyse de s’interroger cadre d’emplois par cadre d’emplois sur les postes ouverts par le conseil municipal et sur les postes effectivement pourvus. En effet, bien souvent, les collectivités ouvrent des postes par délibérations en fonction de leurs besoins, notamment pour pouvoir procéder aux avancements de grade sans forcément penser à les supprimer lorsqu’ils ne sont plus nécessaires. Dans le cadre d’un début de mandat, il peut paraître opportun de rapprocher postes ouverts et postes pourvus pour assurer un meilleur contrôle de l’assemblée délibérante sur la gestion des ressources humaines que l’exécutif va être conduire dans les limites définies.

Les annexes aux documents budgétaires intègrent en principe ces informations.

ü Etat des lieux des agents qui ne sont pas en position d’activité

Les fonctionnaires publics territoriaux qui ne sont pas en fonction à leur poste peuvent bénéficier d’autres positions administratives :

ð      mise à disposition

ð      détachement sur la base de 14 cas offerts aux fonctionnaires territoriaux tels que définis à l’article 2 alinéa 12 du décret du 13 janvier 1986 modifié par le décret du 3 mai 2007,

ð      disponibilité d’office ou sur demande de l’agent.

ð      placement hors cadre en administration ou au profit d’une entreprise publique

Il est important que le nouvel exécutif puisse avoir très rapidement une image fidèle de la position administrative de l’ensemble des effectifs, même pour les agents qui ne sont pas en fonction. En effet, ces agents sont susceptibles de faire valoir leur droit à revenir au sein des services de la collectivité et les postes libérés ne sont donc pas durablement disponibles.

            ü Etat des lieux des agents à titulariser ou à mettre en stage

Il est également important de s’interroger sur les agents recrutés et mis en stage par la précédente autorité territoriale dans la mesure où ils ont vocation à être titularisés par la nouvelle. Dans le cadre de ce bilan, il apparaît important de dresser par ailleurs le calendrier des échéances de titularisation de façon à s’interroger au moment opportun sur la manière de servir de l’agent et sur son éventuelle titularisation, prolongation de stage ou licenciement. Ce calendrier et cette planification doivent intégrer les contraintes réglementaires. En effet, en dehors des cas où la prolongation de stage est de droit, en cas d’absences supérieures à 36 jours (la date de titularisation est reculée du nombre de jours d’absence dépassant les 36 jours de franchise), toute prolongation de stage doit faire l’objet d’une saisine préalable de la CAP de la collectivité. Il en est de même pour les licenciements pour insuffisance professionnelle à l’issue du stage qui implique le respect d’un certain nombre de procédures.

Enfin, il est important d’obtenir la liste des agents non titulaires susceptibles de voir leur emploi pérennisé, à savoir : ceux qui sont inscrits sur une liste d’aptitude ou qui relevant du premier grade de la catégorie C pourraient être mis en stage. Cet examen est particulièrement important pour que le nouvel exécutif puisse se faire une idée précise du nombre d’agents en situation de précarité que l’autorité territoriale peut, si elle le souhaite, inscrire dans une perspective d’évolution statutaire.

            ü Etat des lieux des agents contractuels relevant de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984

Ces agents contractuels occupent des emplois spécifiques qui ne sont pas couverts par des cadres d’emplois de la fonction publique ou dont la nature des missions le justifie. A la suite de la transposition en droit français d’une directive communautaire de 1999, la loi du 26 janvier 2005 sécurise leurs parcours professionnels en imposant aux collectivités territoriales de transformer les CDD en CDI de droit public à l’issue de 2 contrats de 3 ans successif, sur les mêmes fonctions. Cette transformation du contrat en durée indéterminée doit se faire sur décision expresse de l’autorité territoriale.

Il est donc tout particulièrement important pour un nouvel exécutif d’avoir une liste précise et exhaustive des agents contractuels concernés. Ce bilan doit là encore intégrer les dates principales auxquelles ils se transformeront en CDI de façon à ce que le nouvel exécutif dispose de la possibilité de confirmer ou de modifier le choix et les modalités de recrutement retenus par son prédécesseur. Dans ce domaine encore, si le nouvel exécutif ne souhaite pas renouveler le contrat signé par l’ancien, il devra respecter les formalités administratives pour sécuriser juridiquement cette décision même si juridiquement il n’existe aucun droit au renouvellement. Toutefois, seul un motif fondé sur la manière de servir, sur l’organisation du service, sur la suppression de l’emploi, sur le non respect d’une clause du contrat ou sur son illégalité peut justifier le refus du renouvellement. De la même manière, l’autorité territoriale doit respecter un délai prévu par l’article 38 du décret du 15/02/2/1988 et fonction de la durée cumulée des contrats pour prévenir l’agent considéré du renouvellement ou non de ce contrat..

            ü Etat des lieux des agents partant à la retraite au cours de la 1^ère année du mandat.

Un nouvel exécutif qui prend ses fonctions doit nécessairement identifier, dans tous les domaines d’activité de la collectivité, les marges de manœuvre dont il peut disposer. En terme de gestion des ressources humaines, ses capacités, du fait des contraintes inhérentes au statut de la fonction publique territoriale, sont limitées. Pour renouveler ses effectifs ou procéder à des redéploiements entre secteurs d’activité de la collectivité, il ne peut compter que sur les départs volontaires, les mutations ou les départs à la retraite. Dans ce cadre, il peut demander qu’on lui établisse la liste des agents susceptibles de bénéficier d’un départ à la retraite, et celle des agents atteints par la limite d’age qui devront impérativement partir à la retraite dans l’année.

ü Respects de la norme de 6% des handicapés

La loi du 10 juillet 1987 impose l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés à hauteur de 6% des effectifs pour les organismes de plus de 20 salariés. Jusqu’en 2005, à la différence du secteur privé, cette obligation ne donnait pas lieu à application de pénalités pour les employeurs publics qui ne la respectait pas.

La loi du 11 février 2005 prévoit une contribution progressive au cas où les quotas prévus par la règlementation ne seraient pas atteints. En 2006, la pénalité à payer représentait 20% de la pénalité qui sera due au terme du processus, en 2010. Pour l’année 2008, la pénalité à payer s’établit donc à 60% du montant qui sera du en 2010 à la fin de l période transitoire. Ces montants commencent à être significatifs. Il apparait donc indispensable à toute équipe, qu’elle soit reconduite ou nouvelle de faire le point sur cette obligation.

ü Cumul d’emploi

En matière de cumul d’emplois et d’activités accessoires, le décret 2 Mai 2007 vient modifier le décret du 29 octobre 1936 et assouplit les règles applicables, sous réserve que ces activités ne portent pas atteintes au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service. Elles concernent en particulier les expertises, l’enseignement, les activités agricoles, les travaux d’extrême urgence, des travaux ménagers de peu d’importance réalisés chez des particuliers ou l’aide à domicile à un membre de sa famille. Elles peuvent également concerner des activités d’intérêt général réalisées au profit d’une personne publique, privée à but non lucratif ou une mission de coopération internationale.

En tout état de cause, ce cumul d’activité est soumis à la délivrance d’une autorisation par l’autorité dont relève l’agent intéressé. Il est donc indispensable, en début de mandat de procéder à une analyse précise et exhaustive de l’ensemble des dérogations accordées pour bien vérifier qu’elles restent compatibles avec les enjeux et les besoins de la collectivité. En effet, l’autorité territoriale peut s’opposer à tout moment à la poursuite d’une activité dont l’exercice a été autorisé, dès lors que l’intérêt du service le justifie, que les informations sur le fondement desquelles l’autorisation a été donnée apparaissent erronées ou que l’activité en cause ne revêt plus un caractère accessoire.

1.3 Les outils RH

Le nouvel exécutif doit s’interroger sur les divers outils de gestion des ressources humaines et sur les différents leviers à sa disposition pour motiver les agents de sa collectivité. Dans ce cadre, il doit procéder à un inventaire des outils disponibles mais également conduire une évaluation de leur pertinence et de leur efficacité. Il est en effet admis que pour garder leur intérêt, ces outils de gestion des ressources humaines doivent régulièrement, tous les 3 à 6 ans, faire l’objet d’une évaluation et d’une modification. Le début d’une nouvelle mandature constitue donc une occasion pour mettre en place de nouveaux outils, dans les domaines de la formation, du régime indemnitaire, de la communication interne ou de la gestion du temps.

ü Droit individuel et plan de formation

La loi du 19 février 2007 de modernisation de la fonction publique territoriale  instaure, à l’instar de ce qui existe dans les sociétés privées, un droit individuel à la formation (DIF). Dans ce cadre, un agent peut demander à ce que son employeur finance chaque année 20 heures de formation par an. Ce volume de formation est cumulable sur 6 ans afin de permettre la réalisation de 120 heures de formation.

Dans le cadre de cette réglementation très favorable à l’agent public, fonctionnaire ou contractuel, la collectivité devra prendre en charge l’ensemble des frais de formation et même verser une allocation correspondant à 50% du traitement si la formation se déroule en dehors du temps de travail.

Pour éviter d’avoir à accepter des demandes de formation au titre du DIF un peu fantaisiste et de subir des demandes qui ne rentreraient pas dans les objectifs stratégiques de la collectivité mais qui pourraient juridiquement être difficiles à rejeter, les collectivités publiques doivent avoir approuvé un plan de formation tel que prévu par la loi du 12 juillet 1984. L’exécutif de la collectivité doit donc très vite s’interroger sur l’existence d’un tel plan de formation et vérifier qu’il est suffisamment protecteur des intérêts de la collectivité au regard des risques que peut entraîner l’application du DIF.

            ü Le régime indemnitaire

Le régime indemnitaire est un levier essentiel au service de la politique managériale de l’exécutif. Il doit donc être spécifiquement adapté aux objectifs stratégiques mais aussi opérationnels de l’exécutif. Il apparaît donc essentiel que le nouvel exécutif réalise un état des lieux du régime indemnitaire et s’interroge sur sa capacité:

ð      à tenir compte du présentéisme,

ð      à compenser les sujétions particulières liées à un poste ou à des missions spécifiques,

ð      à récompenser la prise de responsabilité et les initiatives,

ð      à compenser les écarts de rémunération entre filières,

ð      à compenser les écarts éventuels de rémunération avec les agents non titulaires,

ð      à tenir compte de l’implication et du temps de travail,

ð      à tenir compte des résultats individuels des agents et des résultats collectifs obtenus par leur service d’appartenance,

Une fois ce premier bilan esquissé, l’autorité territoriale devra s’interroger sur l’existence de marges de manoeuvre statutaires pour calculer les enveloppes maximales potentielles et sur l’existence de marges de manoeuvre budgétaires avant de préciser ses objectifs et les critères de répartition des nouvelles enveloppes indemnitaires.

            ü Communication interne

Un constat similaire peut être fait en ce qui concerne la communication interne. Elle constitue en effet un enjeu fort en terme de politique managériale et elle représente un levier indispensable pour donner du sens aux missions confiées aux agents de la collectivité, pour les motiver et les rendre plus performants. Une fois de plus, il peut être noté que les différents outils de communication interne disponibles doivent être précisément adaptés aux objectifs de gestion de l’exécutif qui, nouvellement élu, devra procéder à une analyse en profondeur des outils disponibles et juger de leur adaptation à ses propres objectifs.

            ü Congés et compte épargne temps

Le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 prévoit que les agents publics sont astreints au respect des 1607 heures de travail par an. Ils ne peuvent en théorie travailler ni plus, ni moins, sauf en cas de sujétions spécifiques. Dans les faits, les collectivités qui avaient institué un régime de gestion du temps plus favorable avant la publication de cette loi peuvent le conserver.

Il en résulte que le nouvel exécutif doit s’interroger sur le temps de travail effectif de ses agents et sur le différentiel réel entre ce temps de travail et la législation. Sur la base de cette connaissance précise, il disposera d’informations essentielles pour négocier dans de bonnes conditions les modifications de régime indemnitaire, la mise en place de plans de formation ou tout simplement pour contenir les revendications catégorielles et les surenchères qui risquent d’apparaître au moment de la campagne pour la désignation des représentants du personnel en septembre 2008.

Dans le cadre de ce bilan et de ce diagnostic, il convient de s’interroger sur l’existence ou non d’un compte épargne temps. Cet outil prévu par le décret du 26 aout 2004 doit être mis en place dès lors qu’un seul agent le demande.

1.4  Les relations sociales et les instances paritaires

ü Rencontres avec les personnels et leurs représentants

Très rapidement après son élection, le nouvel exécutif devra rencontrer l’ensemble du personnel, lui faire part de ses objectifs, de ses attentes et des méthodes de travail qu’il entend mettre en œuvre. Cette phase de contact est tout particulièrement importante pour éviter les questions, doutes et éventuelles craintes des agents devant le changement d’une équipe dirigeante. Au-delà des rencontres avec l’ensemble des agents, le nouvel exécutif doit bien évidemment multiplier les réunions de travail avec l’équipe de direction administrative de la collectivité de façon à bien expliquer les objectifs et les méthodes de travail mais aussi les indicateurs et les critères d’évaluation proposés par les nouveaux élus.

Enfin, cette phase de prise de contacts doit également permettre de nouer les premières relations avec les représentants du personnel dont le mandat sera lui aussi remis en jeu d’ici la fin de l’année 2008. Cette prise de contact doit permettre de connaître les interlocuteurs privilégiés et de recueillir leur vision de la collectivité.

ü Elections aux organismes paritaires

Les exécutifs élus doivent également se préoccuper de l’élection des représentants du personnel aux diverses instances paritaires, Commission Administrative Paritaire (CAP), Comité Technique Paritaire (CTP) et éventuellement Comité Hygiène et Sécurité (CHS). Ces élections sont particulièrement importantes dans la mesure où elles détermineront la qualité des relations sociales pour tout le mandat.

L’article 28 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée institue des CAP pour chacune des catégories A, B et C dans le cas où les effectifs de la commune dépassent le seuil de 350 fonctionnaires. Les représentants de la collectivité sont choisis par l’autorité investie du pouvoir de nomination parmi les membres de l’organe délibérant titulaires d’un mandat électif. En dessous de ce seuil, la collectivité est affiliée à la CAP du centre de gestion. Les CAP examinent les questions d’ordre individuel concernant la carrière des agents, notamment la promotion interne, la notation et l’avancement d’échelon et de grade, les mutations comportant un changement de résidence, les demandes de travail à temps partiel, les demandes de licenciement des agents stagiaires pour insuffisance professionnelle ou les démissions.

L’article 32 de la loi du 26 janvier 1984 précise qu’un CTP est créée dans chaque collectivité ou établissement employant plus de cinquante agents ou auprès des centres de gestion pour les autres. L’autorité investie du pouvoir de nomination désigne les représentants de la collectivité parmi les membres de l’organe délibérant ou parmi les agents de la collectivité. Le CTP est appelé à donner un avis notamment sur les questions relatives à l’organisation des services, sur les conditions générales de fonctionnement de ces services, sur les problèmes d’hygiène et de sécurité, sur les mesures de salubrité et de sécurité applicables aux locaux ou installations, ainsi que sur les prescriptions relatives à la protection sanitaire du personnel.

Pour ces deux instances paritaires, le scrutin permettant la désignation des représentants du personnel a lieu dans un délai maximal de huit mois suivant le renouvellement des conseils municipaux. Le mandat des représentants du personnel expire une semaine après la date des élections organisées pour leur renouvellement.

Le décret n°85-603 du 10 juin 1985 modifié le 15 septembre 2005 prévoit que des CHS locaux ou spéciaux doivent être créés lorsque les collectivités emploient plus de 200 agents et si la nature des risques encourus par le personnel le justifie. Ces deux conditions sont cumulatives. L’organe délibérant de la collectivité détermine, après avis du CTP, le nombre, le siège et la compétence des CHS. Cette instance a pour mission de contribuer à la protection de la santé et de la sécurité des agents dans leur travail. En l’absence de CHS, le CTP exerce les compétences fixées pour le CHS.