Les équipes municipales éluent au 1er tour ont désigné leurs maires et adjoints au cours de la semaine passée. les autres le feront la semaine prochaine. Quelles analyses doivent conduire ces nouveaux exécutifs et quelles questions doivent ils se poser en matière de budget.
L’ensemble des équipes municipales, qu’elles soient anciennes ou nouvellement élues, doivent s’interroger dès leur élection sur le vote ou non du budget primitif de l’année 2008, se reposer la question du niveau de vote dans le cadre de l’application du principe de spécialité et procéder à un certain nombre de vérifications.
ü Préparation et tenue du Débat d’Orientation Budgétaire
Comme le stipule l’article L1612-2 du code général des collectivités territoriales, les collectivités territoriales et leurs établissements publics dispose d’un délai supplémentaire pour adopter leur budget primitif les années de renouvellement des assemblées délibérantes. Au lieu du 31 mars, la date limite pour l’adoption des budgets est repoussée au 15 avril.
Les maires qui seront élus à l’issue du premier conseil municipal doivent donc très vite convoquer à nouveau leur conseil municipal si le BP 2008 n’a pas encore été adopté. Ils devront également, si leur population est supérieure à 3500 habitants et s’il n’est pas intervenu auparavant,, penser à tenir leur débat d’orientation budgétaire au cours d’une réunion précédent la séance du conseil municipal consacré à l’adoption du budget primitif.
En effet, si le débat d’orientation budgétaire doit intervenir dans les 2 mois précédent le vote du budget primitif, la jurisprudence complète cette disposition et précise que le débat d’orientation budgétaire ne peut pas se tenir au cours de la même séance que le vote du budget primitif. Si la collectivité n’a pas encore de budget primitif pour 2008, le calendrier apparaît donc particulièrement contraint et 2 conseils municipaux différents devront être organisés dans les tous premiers jours suivants celui où ont été désignés le maire et les adjoints. L’urgence est d’autant plus marquée que le débat portant sur les orientations budgétaires doit se tenir sur la base d’une note de contexte adressée dans les délais légaux aux conseillers municipaux. Une réponse ministérielle publiée au journal officiel du 22/01/2001 précise toutefois que si le conseil municipal n’a pas adopté, avant le 15 avril, son règlement intérieur, prévu à l’article L 212-18 du code général des collectivités territoriales qui prévoie notamment les conditions de tenue du débat d’orientation budgétaire, il n’est pas tenu d’organiser formellement de débat d’orientation budgétaire mais doit tenir informé le conseil municipal du ciontenu du budget de façon suffisamment précise.
Si l’ancienne équipe est reconduite, il est probable que le projet de note d’orientation budgétaire a déjà été rédigé ce qui permettra de convoquer très vite un premier conseil municipal. En revanche, si la majorité a changé ou si l’exécutif n’est plus le même, le travail devra être repris ou du moins amendé.
En effet, la note relative aux orientations budgétaires est peut être plus importante même que le budget primitif dans la mesure où elle va permettre à l’exécutif d’imprimer sa marque, d’afficher ses ambitions et ses objectifs en matière financière mais aussi d’esquisser la trajectoire financière qu’il compte donner au budget communal au cours des prochaines années. Le nouvel élu ne peut donc pas se contenter de reprendre les documents élaborés par les services de la collectivité sous l’empire de son prédécesseur. Il doit rédiger ou faire rédiger son propre rapport qui intègrera ses propres orientations.
Généralement, la note relative aux orientations budgétaires intègre une partie consacrée à l’environnement juridique et financier de la collectivité qui constitue en quelque sorte le contexte pesant sur l’élaboration du prochain budget. Dans cette première partie, peuvent être évoquées les lois récemment adoptées qui auront une influence directe ou indirecte sur la structure des dépenses ou des recettes de la collectivité et en particulier la dernière loi de finances. Il peut également être évoqué l’environnement économique de la collectivité et en particulier la croissance des bases fiscales notifiées par les services de l’Etat. Il peut également être rédigé une partie relative à l’environnement financier avec l’évolution des taux d’intérêt à court ou à long terme qui inévitablement auront un impact sur les conditions de financement proposées à la collectivité et sur le coût de financement de ses investissements. Enfin, dans cette première partie ou dans un chapitre spécifique, un développement peut être consacré à l’évolution rétrospective des comptes de la collectivité sur plusieurs années dans la mesure où la structure du budget d’une année n’est jamais totalement déconnectée des budgets antérieurs et doit intégrer, en positif ou en négatif, les héritages légués du passé.
Un autre chapitre est en principe consacré aux perspectives d’évolution des budgets dans les années à venir en utilisant les informations principales développées dans la prospective financière de la collectivité (voir ci après). Enfin, la dernière partie de la note relative aux orientations budgétaires détaille les principaux investissements et les principaux projets mis en œuvre au cours du prochain exercice budgétaire.
Bien évidemment, la question de la tenue du débat d’orientation budgétaire et de l’adoption du budget primitif se pose avec encore plus d’acuité pour les structures intercommunale pour lesquelles la 1ère réunion de l’assemblée délibérante ne peut se tenir qu’une fois tous les conseils municipaux des communes membres réunis.
ü Préparation et vote du BP 2008
Dans le cadre de l’élaboration de ce budget primitif, l’équipe municipale doit s’interroger sur la possibilité de voter le compte administratif (qui doit etre adopté avant le 30 juin de l’année n+1), avant le budget primitif si le receveur des finances est en capacité de produire le compte de gestion dans un délai compatible avec les échéances très contraintes mentionnées ci avant.
Si tel est le cas, l’exécutif peut intégrer dans son budget primitif les résultats antérieurs (excédent de fonctionnement et déficit d’investissement), l’affectation des résultats décidée par une délibération adoptée immédiatement après celle approuvant le compte administratif et le compte de gestion mais aussi éventuellement sur les reports de crédits ou restes à réaliser s’ils existent.
Dans cette hypothèse, l’exécutif doit veiller, autant que le permet la structure financière de sa collectivité, à virer à la section d’investissement l’excédent de fonctionnement repris. En effet, sur un plan strictement financier, il n’est pas de bonne gestion de couvrir des dépenses de fonctionnement par nature récurrente par une recette exceptionnelle comme peut l’être un excédent. Pour éviter que la structure financière, l’autofinancement disponible de la collectivité ne soit négatif, elle doit veiller à ce que le montant des amortissements et du virement de la section de fonctionnement soit supérieur au remboursement en capital de la dette et à la reprise des excédents de fonctionnement reportés.
Cette question ne se pose pas si la collectivité ne vote pas son compte administratif et son compte de gestion avant le vote du budget primitif et si elle ne reprend pas de façon anticipée les résultats antérieurs comme le lui permet la règlementation sous certaines conditions.
L’exécutif élu, ancien ou nouveau doit également s’interroger sur le niveau de vote du budget. En effet, la nomenclature M14 prévoit que les communes de plus de 10.000 habitants disposent d’un choix quant au niveau de vote de leur budget principal. Celui-ci peut en effet être voté par nature ou par fonction. Dans le cadre d’un vote par nature, la collectivité peut voter par chapitre ou par article. Si elle vote par article, l’exécutif ne pourra pas dépenser plus que le montant affecté à l’article budgétaire. Pour procéder à des transferts entre articles budgétaires, il devra les soumettre à l’approbation du conseil municipal lors de décisions modificatives. Ce niveau de vote est très contraignant et laisse peu de marges de manœuvre à l’exécutif.
C’est la raison pour laquelle, le plus souvent, le niveau de vote retenu est le chapitre. En effet, à l’intérieur d’un chapitre, l’exécutif dispose de toute latitude pour procéder à des virements de crédits. Il ne doit saisir l’assemblée délibérante que pour les transferts entre chapitres.
L’article L 2312-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que les communes peuvent également choisir de voter leur budget par fonction, par grands secteurs d’activités. Dans ce dernier cas de figure, le principe et spécialité et le contrôle du comptable ne s’applique pas sur la nature budgétaire ni sur le chapitre mais sur la totalité des crédits affectés à chaque fonction. A l’intérieur d’une même fonction, quelque soit la nature budgétaire ou le chapitre concerné, l’exécutif a toute latitude pour procéder à des virements de crédits mais il doit saisir l’assemblée délibérante pour procéder à des transferts entre fonction.
La réglementation prévoit que le choix du vote s’effectue une fois pour toute mais qu’il peut être remis en cause une fois par mandat. Comme un nouveau mandat commence, les équipes municipales nouvelles comme anciennes doivent s’interroger sur le niveau de vote qu’elles souhaitent appliquer pour leurs documents budgétaires.
De la même manière, l’exécutif nouvellement élu doit s’interroger sur l’éventuel découpage budgétaire par activité ou par politique publique. Une collectivité qui souhaiterait s’engager dans une gestion par objectif ou par politique publique pourrait profiter du début de mandat pour revoir la structure de son budget en définissant ses missions en lien avec l’organisation de ses commissions, en définissant ses programmes, c’est à dire les politiques publiques dont le pilotage administratif sera confié à un directeur responsable de sa conduite. Ces découpages s’inspirent des principes de la LOLF, loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée le 1er août 2001 qui ne s’applique pas pour le moment aux collectivités mais qui pourraient demain être transposées au secteur public local.
Une fois ce découpage effectué, il peut être demandé à chaque gestionnaire de politiques publiques (programmes) d’élaborer une stratégie pluriannuelle de mise en œuvre. La compilation de toutes ces stratégies peut servir à structurer le projet de territoire de la collectivité et à construire sa prospective financière. Un document très complet, véritable feuille de route du mandat peut ainsi être rédigé intégrant le détail des objectifs et actions prévus pour chacune de ces politiques publiques. Par la suite, avant chaque exercice budgétaire, le gestionnaire peut rédiger une note d’orientation présentant les objectifs opérationnels, les résultats attendus dans l’année, le plan d’action et le budget afférent. A la fin de l’année, il peut également produire un bilan, un rapport d’activités permettant de vérifier l’avancement du programme. Ce rapport annuel d’activités précise les actions menées en mettant notamment en relation, les objectifs initiaux et les moyens mobilisés (pertinence), les objectifs et les résultats obtenus (efficacité) mais aussi les moyens mobilisés et les résultats obtenus (efficience).
Au cours de l’année, à échéances régulières, des tableaux de bord construits avec un découpage identique facilitent en outre le pilotage de chacune des actions. En fin de mandat, ces outils permettent enfin d’élaborer très facilement le bilan du mandat et de procéder à l’évaluation de toutes les politiques publiques afin, éventuellement, de réorienter objectifs et moyens pour le mandat suivant. Un tel découpage budgétaire mettant la performance budgétaire au centre de l’action municipale doit être pensé et mis en œuvre dès le début du mandat pour permettre sur ces bases une véritable évaluation des politiques publiques conduite en fin de mandat.
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